桂华：调研多个乡镇基层后发现，多数工作仍由少数人完成

【文/观察者网专栏作者 桂华】

一

笔者去年曾陆续到7个省开展调研，访谈了若干乡镇，发现各地乡镇工作差别巨大。

调研到的最大的乡镇，户籍人口近8万，另有几个乡镇是4、5万人口，还有的乡镇是2万人口。大部分中西部乡镇工作人员数量为50~100人，其中，事业编与行政编人员的比例大约是2:1。基层人员最多的是长三角地区，有的一个乡镇街道，正式编制人员和聘用人员超过300人，是中西部地区的3倍以上。

东部地区不仅乡镇公务员和机构多，而且村一级也是正规化、行政化。中西部地区一个村为5到7名村干部，东部地区不仅村级干部职数多，而且村干部也参照公务员管理，每天坐班，朝九晚五地上班。

东部地区乡村以更健全的编制、更正规的机构和更复杂的组织形式，应对基层工作。自然，乡村机构越是复杂、编制越是健全，消耗的资源也越多。

比如，去年6月，在北方某县调研，当地最大的城关镇，管辖人口超过6万人，除了人员工资之外，全镇一年能够掌握的经费为80万元（包括办公费用）。相比之下，几年前，在西部某乡镇调研了解到，该乡镇管理3万人口，一年的乡镇办公经费为18万元。

此外，笔者前一段时间在中部某地调研也了解到，一个辖区约8万人口的农业大镇，耕地面积11万亩多，全镇行政干部46人，事业编干部55人，全镇上一年度的人员工资总数是346万元，离退休20万元；24个村192个村干部全年的工资为356万元，离任村干部补贴124万元（新中国以来所有担任过村干部的），24个村的办公经费全年共计72万元，县里核定的乡镇机关运转经费为一年55万元。

算下来，中西部一个乡镇包括村里的全年所有经费成本，为1000万元左右。而在东部地区，以长三角某些村为例，一年各项经费开支就超过500万元；东部地区一些乡镇，全年的财政预算支出甚至超过1亿元。

资料图来源：新华网

值得一提的是，我们调研的一些东部村庄，经过环境建设和“三改一拆”工程后，工厂和企业都已搬迁进入工业园区；土地已经实现规模化流转，农业专业户或农业公司自行负责经营，村级提供的农业公共服务供给很少；大量人口已经进城，留在村庄中的本地人很少，多是老年人，因此村庄事务稀薄，基层重大矛盾也很少发生。尽管如此，这些村庄也是组织高度健全，村级组织规范运转，并且每年要支出上百万的经费。

总体来看，在城镇化推进、人财物流出、去产能和环保用地指标严控的背景下，无论是东部还是中西部地区，绝大部分村庄都面临着要素流出趋势，政府面对的是总体上日渐空心化和老龄化的乡村，乡村工作的重点变成对剩余要素和剩余事务的管理服务。一方面，在“农业农村优先发展”的国家政策导向下，乡村总体面貌在改善；另一方面，乡村也在走向空心化，乡镇和村级需要管理的要素和处理的矛盾冲突也越变越少。

乡村事务和具有对抗性的矛盾冲突在减少，然而，乡村两级的工作压力并未减轻。调研中看到，无论是东部地区还是中西部地区，乡村干部都很繁忙。

笔者曾在一个乡镇调研中多次计划约镇长书记座谈，结果几乎每天都看到开会情况。乡镇干部反映说，“乡镇的主要领导，不是在开会，就是在开会的路上”。笔者在另一个中部乡镇调研时，在不到两周的时间里，就现场观摩了几轮省市县的抽检和迎检。

乡镇工作忙碌，差别在于：东部地区经费充足，乡镇通过增加机构设置和聘用人员来完成各种事务；中西部地区资源稀缺，乡镇干部靠加班和人力完成各项事务。

二

乡镇忙碌是一般状态，不过乡镇干部的忙碌也要分对象。

观察发现，最忙的是乡镇主职干部，如书记镇长。几乎所有县里下达的重要工作都要求乡镇主要领导抓。

早期乡镇考核采取百分制，考核项目少，以招商引资、税收任务完成、社会稳定为主项，达标即可。现在各地县级对乡镇的考核越来越细，总体考核套着专项考核，结果考核套着过程考核，加分项套着一票否决，每个县级部门都要考核乡镇，工业、农业、交通、国土等等每个部门都下达考核指标。

相应地，最近几年，县乡中的条块关系发生了很大变化。每个县级条线部门，都强调自身工作的重要性，每个条线部门都要借助乡镇完成业务工作，而乡镇的人手资源十分有限，因此，每个条线部门都努力将自身的工作变成“中心工作”。每个条线部门，都有县级领导联系着，条线部门通过各种联席制度，将部门任务下达到乡镇基层。

在任务下达较少时，乡镇集中精力完成阶段性的“中心工作”，将常规工作与中心任务结合。随着每个部门将工作变成“中心工作”后，乡镇就面临着不胜数的“中心任务”，并且，每一项任务都带着考核和督查，乡镇必须回应各个部门下达的中心任务。

任务背后是考核，乡镇不仅要完成任务，而且要漂亮地完成任务。基本工作做完后，还要承担创建任务。越来越多的信息技术手段运用、APP打卡，实现条线部门对乡镇工作的全流程监督。

调研中看到，在多个部门同时下达任务的情况下，每个部门为了竞争乡镇的资源投入，都有意无意地提高检查标准。最典型的是，几乎所有的工作都采取对乡镇“排名”的形式。比如，我们在不同地区调研，看到农村医保收取成为基层年底最重要的“排名”工作。以医保收取为例，乡镇对村里下达任务，按照完成率排名，前三名没有奖励，排名最后的要在大会上作表态性发言。

排名是与任务指标测量不同的考核方式。某一项工作，如果采取指标测量，比如过去乡镇承担的招商引资任务，每年初县里对乡镇下达任务，乡镇与县里讨价还价，最后确定每个镇的任务数量，超额奖励。这种指标测量的做法，基于实际情况，只要每个乡镇努力，就都可以完成任务，年底都能得到超额分成奖励。而当前，排名成了部门推进乡镇工作的主要方式。排名看的是相对位次，无论做得怎么样，都会有后三名。这使得基层完成工作没有了“达标”标准，只能最多地去投入资源，结果就是工作上的各种“卷”。

除了排名之外，各地还采取了现场观摩的做法。市里县里的主要领导带着主职部门，按月或季度地到乡镇打造的示范点上考察，现场评比，现场表扬或批评。另外，各地基层还发明了抽查、“大比武”、“大会战”、“打擂台”等各种形式的工作动员方式。

这些十分精细而又严格的考核技术，畅通了上级对下级的监管和督促，再加上部门工作越来越多地变成了中心任务，使得乡镇面临着越来越多的工作与压力。最先接触任务和承担责任的是乡镇主职，因此，乡镇书记镇长是最忙碌的。

乡镇工作还比较积极的是副科级干部，包括人大主席、副书记、副镇长、组织委员、宣传委员等。一个乡镇的副科级干部为10人左右，他们要么年富力强，三十多岁，为新提拔的干部，要是年龄稍大的“老乡镇”。这些副科级干部各分管一摊，带领相关科室完成工作，并且承担包村联村任务。

乡镇副科级干部既是分管领导，也是业务干部，很多工作既要负领导责任，也要亲自去做。一位有包村经验的乡镇副职干部表示，任务交到村里，不能靠说到，还要亲自到场，要帮助村里、看着村里做。副科级干部分管的工作要靠科室去完成，经过机构改革之后，乡镇成立了几大办公室，如农业农村办、社会事务办、综合执法办、党政办、党建办等。这些科室主任为正股级干部，是完成各项工作的中坚力量，一般由工作积极、业务能力强的青壮年干部担任。

一个不大的乡镇办公室，挂多个牌子（图/中国自然资源报）

除此之外，是数量不少的乡镇一般工作人员，相对不忙。

结合各地调研情况来看，乡镇中积极忙碌干部与状态一般干部，占比大约为1:2，乡镇大约有1/3的干部积极而忙碌，也有2/3的人员比较被动。这符合组织中的“二八定律”，即多数工作由少数人完成。

三

1/3的乡镇干部积极忙碌，2/3以完成手头工作为基本状态，这一情形是出现在上级考核越来越多的背景下。

一段时期以来，以扶贫攻坚、疫情防控和乡村振兴工程为内容的工作，实现对乡镇干部的高强度动员。基层工作内容相对于早期发生了很大的变化。在此现实下，乡镇干部的行为逻辑又发生了哪些新的变化？

调研中观察到，积极而忙碌的乡镇主职干部，其中很多人还有另外一个特点：都喜欢谈“规范”，到一个乡镇任职不久就提出诸如“几纵几横”“几带几片”的乡村建设蓝图，向上争取政策、打造大项目、整合资源树立典型、积极宣传。以谋划“大项目”的形式开展工作，成为乡镇常见的工作方式。

笔者去年陆续接触了几位乡镇书记镇长。有的乡镇书记任职期间，经常研究省级或以上的政策文件，学习到最新政策精神后，率先开展实施，多项工作跑在全县各个乡镇前列。还有乡镇书记总结工作思路：一是安全稳定要抓牢，二是各项达标任务要完成，三是要结合本地资源禀赋打造亮点，探索本地工作创新。做好底线和达标工作，可确保在各项考核中不被问责，出成绩却要靠短期的资源投入来实现工作创新。

相对于底线工作和达标工作，各类创新创建工作，以“短平快”为特点，乡镇投入大量资源相互竞争，卷入大量精力。在工作考核和职务晋升上，工作创新是影响乡镇主职干部的重要指标。

在乡镇相互竞争和各种强激励下，国家投入的惠农资源被基层整合到各种形式的“大手笔”和“大项目”中。这些以“大项目”形式开展的乡村建设，外观高大，却做不到普惠，也不属于兜底和补短板。

资料图来源：新华网

而承担分管责任和业务任务的副职干部和科室负责人，要对具体工作任务负责。一位乡镇干部总结说：“很多工作会被县里问责，没有完成要问责，完成不好要问责，出来问题要问责，事情做完终身负责。在乡镇工作，35岁是个坎，很多人不想当股科长，不想当部门负责人，只要在做的过程中，就可能出现不规范，也有可能出现不当操作。”因此，承担这些具体工作的副职干部或科室干部，一般是新提拔的，或者有进一步晋升空间的年轻干部。职务晋升预期激励这部分乡镇干部积极完成工作。

还有不少一般工作人员，或新入职的公务员。年龄较大的一般工作人员没有职务晋升动力，他们属于乡镇中的“老人”，熟悉各方面情况，对本职工作得心应手，但是对额外增加的工作缺乏积极性。比较特殊的是近几年招考的数量不少的乡镇公务员，他们刚入职不久，大多数承担着办公室或文字工作。访谈中得知，这些新入职的乡镇工作人员不少都准备考走或参加各级遴选。

四

观察来看，当前乡镇工作一方面任务很多，要求很高，国家也投入了大量的惠农支农资金，另一方面，乡镇干部却存在消极心态。这种消极心态，在一部分主职干部和部门负责人中，体现为积极地争取晋升或避免被问责，在相当一部分一般干部那里体现为完成本职工作即可。

乡镇是与群众最直接接触的组织，乡镇工作位于国家治理的末端，“上边千条线，下边一根针”，各项涉农工作都要传达到乡镇落地完成。乡镇干部的角色应当定位为“政务官+事务官”，即代表国家执行惠农政策，在支农惠农政策执行过程熟悉群众需求，与群众建立广泛的联系，将群众组织起来建设乡村，将党和国家的政策投入变成农民建设美好生活的积极行动。

当前存在的问题是，过多的县级考核和问责，虽然让乡镇组织积极运转起来，却又让乡镇干部更主要地是在响应上级任务要求而对群众的实际需求了解不够。在此情形下，出现了各种基层形式主义。

中央提出为基层减负，是正当其时。