向中国取经？欧盟的经济安全战略困境

IIA译者按

今年7月，欧盟发布了备受外界关注的《欧洲经济安全战略》，将实行更加严格的投资监管和出口限制，对涉及安全技术的研究和开发引入审核机制。欧洲舆论认为，“去风险化”的潜台词是降低对华依赖，降低对华关系中重要敏感领域的风险。

在欧盟公布对华经济关系方面的“去风险”路线图之际，欧盟一些较大的成员国警告不要“模仿”美国的“极端”做法。多个欧洲国家的政府担心，布鲁塞尔将贸易政策与“国家安全”混为一谈，可能会侵犯到各国的政策自主权，从而影响本土的技术进步。

本文指出了欧盟经济安全战略上存在的问题，并就如何平衡国家利益、保护现有技术的同时促进未来的技术发展提出了建议，供读者思考。

欧盟的弱点

尽管美国、日本和现在的欧盟对于经济安全的定义有所不同，但都在近期对保障“经济安全”的必要性表示接受。经济安全是一个不太精确的术语，其指的是从经济角度巩固国家利益。虽然美国和日本为（巩固国家利益）这一目的而拥抱了产业政策，但欧盟所采用的路径基本上忽略了这一点。

今年六月，欧盟委员会和欧盟高级代表发布了一份关于“欧盟巩固经济安全的方法”的联合通讯，该通讯“着重于在地缘政治紧张加剧的背景下，最大限度地减少部分经济流动所带来的风险”。此后，一份建议在十月发布，要求对四个技术领域进行风险评估，这些领域涉及“与技术安全和技术泄露相关的最敏感和最紧迫的风险”，即人工智能、半导体、量子计算和生物技术。这些声明以及欧盟委员会主席冯德莱恩在三月发表的一次演讲，标志着欧盟经济安全战略的起点，而该战略将在未来几个月由欧盟层面与成员国共同制定。

半导体芯片技术示意图（图源：摄图网）

然而，欧盟在构想经济安全时有一种令人不安的趋势。经济安全涉及到技术的保护和促进，但欧盟只关注前者，对（技术）竞争只动嘴皮子——也许是因为这与其新自由主义的基础相矛盾。欧盟未能利用有潜力的经济安全政策框架来重新思考经济组织（的形态），改善经济竞争力，而是过于狭隘地专注于降低风险。

相比之下，美国和日本强调了产业和竞争政策，以服务于经济安全——尽管就对这一概念的理解而言，华盛顿也可能陷入与欧盟相同的陷阱。因此，在欧盟和美国，一个有潜力的政策框架有可能过早地僵化。

经济安全不仅仅是技术官僚的一种行为，对于欧盟来说，在选择路线方面还有许多潜在的摩擦点：为了经济安全，欧盟应该在多大程度上偏离其创立时的自由贸易原则？欧盟应该多么紧密地与美国保持一致？或者反对中国？值得注意的是，冯德莱恩主席在三月份进行了专门针对中欧关系的关于经济安全的演讲，但在随后的欧盟委员会的表态中却不再有针对中国的信息。

在处理经济安全时，还有一些额外的政治复杂性，甚至是张力，这些都是由欧盟的独特结构引起的。它们涉及到一个政策讨论的核心，那就是欧盟成员国和欧盟委员会之间的权力平衡。用欧盟的话来说，问题是谁有所谓的能力来实施和控制这些新的经济安全政策：欧盟委员会（其职权包括国际贸易政策），还是欧盟成员国（其职权包括国防）？谁将拥有预算？谁将真正掌控话事权？

欧盟旗帜在比利时布鲁塞尔的欧盟总部外飘扬（图源：新华社）

在这些纷繁复杂的辩论和权力博弈中，通过产业政策培育关键技术的计划大多缺少具体的方式。尽管在欧盟委员会的通讯中提到了竞争力，但在如何实现这一目标的问题上很模糊，不像对风险评估的建议那样明确。由于强调降低风险，欧盟正在制定的经济安全框架本质上是防御性的而不是进攻性的。它主要是试图通过控制技术转让或类似的工具来保护现有的技术，而非通过新的产业政策和融资来促进未来的技术发展。

出于这个原因，欧盟的繁荣，以及最终的经济安全，在长期内仍然是脆弱的。

贸易政策逐渐“政治化”

日本和美国在很多方面都影响了欧盟的做法——通常是通过简报来直接传达他们的理念。然而，日、美、欧在所计划的总体政策目标方面，还有一些关键的区别。

与欧盟不同，日本的经济安全政策包括通过补贴来促进未来的关键产业发展。巴黎蒙田研究所（Institut Montaigne）国际研究主任、常驻高级研究员杜沙泰尔（Mathieu Duchâtel）在一份政策报告中写道，日本“毫无保留地”接受了这样的政策。

据杜沙泰尔称，欧盟经济安全战略中亲产业政策的步骤是“胆小”的。相反，重点被放在了其他地方。辩论集中在欧盟委员会（而不是成员国）应该在多大程度上主导制定关键技术清单、协调出口管制以及对外投资管制——根据欧盟传统，这些政策制定权属于主权国家。杜沙泰尔说：“（相关）辩论很激烈。”

此外，在意识形态上的辩论，还涉及到欧盟秩序自由主义（Ordoliberalism）的前提，即认为只要有充分的竞争，市场就应该决定经济结果。欧盟还以其新自由主义的“四大自由”来区别于其他国家：货物、服务、人员和资本的自由流动。目前，由于经济安全方面的考虑，所有这些自由流动的要素都被重新审视。

人工智能正在全球范围内改变技术（图源：ERP Today）

“将贸易限制作为一种地缘政治工具是一个巨大的政策转变”，欧洲外交关系委员会（ECFR）高级政策研究员格尔克（Tobias Gehrke）说，“欧盟一直是自由贸易秩序的捍卫者。一个创立的理念是“你必须”将贸易政策与政治化分离。所以，这是一个范式转变”。

出于政治和安全目的而对贸易进行限制，无疑是对德国长期以来做法的逆转。德国通过所谓的“以贸易促变革”（Wandel durch Annäherung）政策来修饰其与部分国家的贸易。这导致了德国在能源方面高度依赖俄罗斯。“‘以贸易促变革’这个短语是有毒的，已经被淘汰了” ，格尔克说。

问题是，“这种经济思维的转变会走多远”，他补充说。在解决供应链韧性问题或制定新的贸易政策方面，欧盟和美国之间肯定存在一致性，但在为了国家安全目的而保持技术产业优势方面，欧盟和美国之间并不一致。格尔克说：“欧洲人在混同国家安全与产业优势方面感到不太舒适，这是与美国最大的分歧。”

杜沙泰尔说，如果这样的情况属实，“那些支持自由贸易或认为欧盟委员会行动过快的成员国正在抵制（欧盟的动作）”。

在整个欧盟范围内，欧盟确实有现存的产业政策融资工具，但它们是零散的。现存政策融资工具具有临时性，是因为它们是欧盟的例外。这种例外主要是针对欧盟通用监管、禁止国家出资的意识形态以及资源匮乏。即使欧盟委员会的经济安全沟通中提到了这样的工具，但对于一个共同的产业政策来说，几乎不存在新的欧洲资金。

不同于泛欧洲的资金解决方案，国家主导的产业政策占主导地位。这在 “欧洲共同利益重要项目”（IPCEIs）的名义下得到允许，而这一命名十分有趣。符合标准的项目得到了豁免，不需要遵从成员国援助的通常规定。

"IPCEIs"联动网络示意图（图源：BMWK）

“在实践中，使用IPCEIs的做法有利于那些已然富裕的国家”，雅克·德洛尔研究所（Institut Jacques Delors）欧洲经济政策研究员安德烈亚斯·埃斯尔（Andreas Eisl）说，“过去，部分融资是跨欧洲范围内（的跨国资金），但各国国内资金将在未来占主导地位”。埃斯尔还表示，IPCEIs的攸关之处在于钱从何而来——资金来源于个别成员国，而非欧盟委员会。这引发了各种问题，主要关乎预算能力不同的成员国之间的公平竞争。

到目前为止，IPCEIs主要用于德国、法国、意大利和瑞典，这表明它几乎不是一个泛欧洲或公平的工具。埃斯尔对这种以成员国为中心的方法持批评态度，它破坏了公平竞争和欧洲团结。“我们需要有一个欧洲范围内的产业政策资金维度”，他说，“需要有更高水平的欧洲团结”。

这就是经济安全可能介入的地方，特别是推动一个“促进议程”。它可以是一种“欧洲化”的工业政策资金方式，通过欧盟委员会本身而不是个别政府来推进。这种举措将在欧盟内带来更公平的竞争环境，以及为产业落后的南欧国家提供纠正措施的可能性。在这样的框架下，在欧盟范围内为产业战略提供集中资金可以改善欧盟的经济增长状况，强化内部竞争。因此，这样的解决方案是具有政治吸引力的，并且是绕过意识形态僵局的一种方式，而这种僵局尝试结合安全、贸易与市场。

然而，转向“促进议程”不仅需要集中资金，还需要新的工具和新的分析框架，而不仅仅是进行风险评估。这将涉及前瞻性分析——分析阻碍新技术在欧盟范围内规模化的战略瓶颈。

欧盟基于风险的经济安全路径，以及其对防止技术泄漏的关注，建立在欧洲在持续领导关键技术能力的可疑假设之上。而这些假设可能会受到中国技术进步的考验。

欧盟应向中国学习

中国在制造业方面的实力强劲，因而中国制造业并未遭遇经济逆风。中国拥有目前世界上最大的制造业部门，在重工业和先进制造业方面占据主导地位，并且部署了比所有其他国家加起来还多的工业机器人。唯一让中国苦苦挣扎的领域是半导体，而在这个领域，美国和欧盟已经实施了产业战略。

中国正在以越来越有创意的方式，投入大量资金来支持技术增长和制造业。这些产业政策落地的努力不应该被轻易地否定，其优势和劣势应该得到评估。

“中国正尝试成为一个‘孵化器’国家，并加速抢占技术制高点”，墨卡托中国研究所（Mercator Institute for China Studies）的分析师弗朗索瓦·奇米茨（François Chimits）说。

在中国，备受关注的一点是通过培育技术创新的中小企业，来推动战略制造业领域的创新。

来自中国的工业机器人（图源：摄图网）

“许多创新型中小企业现在作为新形成的孵化器系统的一部分，获得了政府的各种好处”，奇米茨和他的合著者在一份关于这种新方法的研究报告中写道。这些好处包括“获得融资、直接补贴、研究资金、与国家实体合作等等”。而且，“国家支持的中小企业的使命”，分析人士补充说，“是创新、制造业实力和自力更生。”

在经济安全的框架下，欧洲到目前为止还没有尝试过类似的事情。它没有以促进先进制造业为目的，重新设计其金融或创新系统，美国也是如此。

虽然最近欧盟关于关键技术风险评估的建议在增长方面没有提供任何具体内容，但欧盟对经济安全的拥抱无疑标志着对过去做法的巨大转变。在全面制定和实施战略方面，还存在许多内部斗争——在欧盟委员会和成员国之间，以及不同产业之间。随着这些政策变得更加清晰，欧盟可能仍然会发现，如果要实现经济安全，它最终可能需要实施促进新技术的产业政策。在这方面，它可以向日本等盟友寻求指导。

但是，还有其他值得研究的国家，它们以新的融资工具和政策来促进关键技术发展。欧盟以其在经济安全方面富有创意的委婉语调而闻名，比如“战略自主”和“去风险化”，从而避免了对中国的“妖魔化”。

在欧盟寻求经济安全时，它也应该考虑另一种路径：那就是 “向中国学习”。

本文作者

戴维·E·阿德勒（David E. Adler）：《流动性和金融摩擦的新经济学》（The New Economics of Liquidity and Financial Frictions）作者，《生产率之谜:恢复经济活力》（The Productivity Puzzle: Restoring Economic Dynamism）共同编辑。

*本文原载于2023年10月30日《外交政策》（Foreign Policy）,原题为What the EU Doesn’t Get About Economic Security，编译者为香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理袁浩延、翻译助理周宇笛。

校对 | 覃筱靖

编辑 | 王祺丰

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝