美顶级智库抛出“放慢中国18条”，正逐条兑现？

✪ 罗伯特·阿特金森（Robert D. Atkinson）

美国信息技术与创新基金会(ITIF)创始人兼总裁

✪ 章如峰｜兰犀研究院

【导读】美国对华政策正加速变化，尤以科技脱钩为甚。近期，美国科技创新政策领域处于领先地位的保守派智库、一直对中国科技创新政策持批评态度的信息技术与创新基金会（ITIF），发布其创始人兼总裁罗伯特·阿特金森的署名文章，围绕美国对华政策，分析了美国国内两个阵营——“加速美国”阵营和“放慢中国”阵营的主要观点：前者认为美国在工业和技术领导地位上的退步，原因在美国自己，而不是中国。美国对中国无能为力，还不如专注于提高美国自身竞争力。后者认为，除非美国采取有效行动，在中国创新和生产体系的“齿轮上撒沙子”，限制其发展，否则即使美国采取有力措施来重建其本土生产能力，也不足以避免美国在先进产业中的竞争地位哀落。

阿特金森逐条批判“加速美国”阵营的五个理由，主张美国需要一个“放慢中国”的计划，限制中国从工业竞争中获利的能力。他给美国决策者提出18条建议，认为美国必须“一边走路一边嚼口香糖”：既实施额外的“加速美国”策略和政策，同时也实施“放慢中国”策略和政策。他认为，如果美国不两者兼顾，很可能会失去其技术经济的领先地位。

本文原载美国信息技术与创新基金会(ITIF)网站（2023年8月28日），转自“兰犀君”，仅代表作者观点。文章具有鲜明的美国立场，作为知己知彼的一份资料，供读者参考辨析。

加速美国，放慢中国，

还是二者兼而有之？

21世纪的关键战略问题

(Speed Up America, Slow Down China, or Both? The Key Strategic Question for the 21st Century)

▍美国决策者面临一个最重要的抉择问题

面对中国在科技和经济上的地位追求，当前美国决策者最重要的问题，莫过于美国的反应是在多大程度上加快中国的创新和增长步伐，还是放缓中国的创新和增长步伐。

华盛顿的共识是，“放慢中国”有点不合原则——也许是因为特朗普尝试过。而“加速美国”，就像苹果派一样美国化。但美国的政策制定者们从未就这个问题进行过充分辩论，结果是政策摇摆不定，这就麻烦了。现实是，如果美国不同时做到这两点——让自己加速，让中国减速——那么它就有可能在先进技术经济竞赛中失利，而这些行业对美国的军民两用工业基础和国家安全具有最重要的战略意义。

(本文发表原文截图)

毫无疑问，这就是当前趋势所在。美国信息技术和创新基金会(ITIF)曾分析1995年至2018年期间的全球产业集中度，对七个先进行业中的四个行业表现进行调查，结果显示，美国的表现一直很弱，而且在退步。从计算机、电子产品到汽车的各个行业，无论是绝对市场份额方面，还是相对于全球平均产业集中水平方面，美国都在节节败退。这一时期的大赢家是中国，它获得惊人的增长——从1995年占全球先进工业产出的不到4%增长到2018年的21.5%。

如果美国不想走英国的老路——工业能力萎缩且大多数先进产品依赖中国进口，那么就需要解决这个问题。然而，在未经充分讨论的情况下，美国目前还是一种条件反射式的反应。正如拉里·萨默斯（Larry Summers）警告说：“如果我们把关注点从建设美国自己变成拖垮中国的话，那我们将做出一个非常危险和非常不幸的选择。”

▍如果只是“加速美国”，会有什么问题？

持“加速美国”观点的阵营认为，对于国家主导的中国“创新重商主义”运动，美国无能为力，也不应采取什么行动。人们常常会想，我们是谁，有什么资格阻碍一个人均生活水平仍然很低的国家的发展？因此，“加速美国”阵营回避了输赢思维，认为如果美国工业面临技术挑战，那么美国人就自己解决它；美国的不足，主要是自己的错误。因此，如果美国人接受让美国加速和让中国减速的双重使命，就可能会导致广泛的保护主义，这不是美国人所需要的。

所以，按照这种思路，留给我们的是：“华盛顿应该专注于提高美国的竞争力。”但在这方面，美国政府是令人失望的，它本应在过去几十年里一直这样做，而不仅仅是最近几年。不过，好歹现在有了蕊片和科学法案，晚做总比不做好。

然而，光有一个提高竞争力的政策，远远不够。即使有更好的国内政策支持，美国公司，特别是先进行业的美国公司，也很难与中国公司竞争。中国的创新重商主义战术扶持了一批冠军企业，在中国国内市场上，外国竞争对手很难招架。在这种有保障的增长基础上，中国企业“走出去”，与美国公司竞争全球市场份额。

这种策略在以创新为基础的行业中尤其厉害。这些行业通常固定成本相对较高，而边际成本较低，因此，增加的销售额，是赚取收入以继续投资下一轮创新的关键。一旦这种规模被削弱，就会出现一个转折点，挑战者在这个转折点上获得决定性优势，并有效地碾压其竞争对手。我们只需要看看电信设备行业，就能看到这一过程的作用：华为的崛起，爱立信和诺基亚的衰落。华为占领全球电信设备行业，不是因为它的设备是最具创新性的；它的设备足够好，加上由于中国的重商主义，它拥有巨大的价格优势。一旦它获得市场份额，技术创新领导者的收益和研发就受到削弱，它也借此提高自己的水平。因此，如果美国对上述策略不加以限制，光靠出台提高本国竞争力的政策，是不够的。

对于上述问题，“加速美国”论者提出五个论据来支持其立场：

第一，他们断言，从根本上说，美国工业表现不行，是美国自己的原因，而与中国无关。换句话说，如果美国能把它的工业行动集中起来，推出一长串的政策步骤，包括更多的贸易协定，更多的移民，更低的税收，更少的监管，更多的科学支出，更好的教育，另一个芯片法案等等，那么一切都会好起来。但现实是，中国正在推动自己的基础产业和新兴产业，随之而来的则是美国竞争对手受损或衰亡——从太阳能电池板到无人机，到电信设备、药物生产，再到稀土和金属制品，莫不如此。

此外，美国国会和白宫也不太可能出台一项全方位的先进产业竞争力政策。这既没有政治共识，也没有预算空间。事实上，尽管2022年的蕊片和科学法案中的“芯片”部分已经得到拨款，但授权用于“科学”部分的大部分资金，不太可能得到拨款。该法案显示了美国产业政策的高门槛。与此同时，美国似乎无意提高研发税收抵免，来刺激创新。在这一点上，美国的表现，在经合组织32个国家和金砖四国中，只排到第34位。

我们来看《降低通胀法案》，它的目标是清洁能源，这很好，但美国需要在更多行业竞争并获胜，而不仅仅是清洁能源。而且不幸的是，政治上也有阻碍——美国的进步左翼人士反对旨在帮助企业赢得技术经济战争的产业政策，而中国则支持一项补贴清洁能源和社会服务的绿色公平产业政策。与此同时，大多数美国右翼人士仍然渴望复活1980年代自由市场原教旨主义。他们认为，只要削减税收和规章，一切都会好起来的。他们两派的议程，都没有触及中国在先进产业领域对美国领导地位构成的新挑战。

第二，“加速美国”论者认为，美国应在其历史成就的基础上继续努力。换句话说，就是美国坚持走自己的路，不要照搬中国模式，成为一个国家干预的经济体。他们回避了一个事实：正是以国家干预为中心的汉密尔顿主义，塑造了美国250多年历史上大部分时期的经济政策。他们希望美国保持和加强法治、开放移民、尊重知识产权、建立有限而聪明的监管体系、实施健全的货币政策及开放贸易。

真正的问题是，这些政策是否足以应对新挑战？答案是否定的。事实上，美国在许多先进行业中已经失去全球市场份额，已经不那么专业了。尽管上述基础性的政策很重要，但它们不足以成为美国产业的防御盾牌。

第三，许多“加速美国”论者认为，美国只需要专注于下一个“新事物”。只要美国更快地在生物技术、半导体、量子计算、人工智能和其他领域开发新的突破性技术，一切都会好起来。这是一厢情愿。一方面，考虑到中国的投入，美国能不能在所有这些新技术中胜出，还说不不好。另一方面，专注于下一代新技术而不保持现有技术的优势，也不足以维持一个强大的美国先进技术经济。如果中国在现有的芯片生产、电动汽车、电子产品、机器人、机床、化工、航空航天和生物制药生产等领域占据优势，而美国只有新的尖端产品，那么美国的整体先进工业能力将显著下降，中国的影响力将更大。

第四，“加速美国”论者认为，没有必要放慢中国的发展速度，因为国家主导的经济体不能创新，所以他们已经在放慢自己。这些论者以苏联为例，认为那是一个创新失败。但苏联的情况与中国的情况有着根本不同。西方与苏联完全脱钩，他们几乎不可能获得自己以外的技术能力。相比之下，西方已经积极地与中国合作。苏联经济是一种国家控制的经济，其中市场是次要的。而中国则奉行“无论黑猫还是白猫，能抓老鼠的就是好猫”的原则，结果是所有中国企业都在市场压力中成长起来。在2022年的全球独角兽指数排行榜前十名中，中国公司的排名超过了其他任何国家。最后，华盛顿流行的说法是，创新是发生在硅谷车库里的事情。然而事实上，全球创新之战发生在中型和大型企业之间，在这些公司中，工程能力往往是决定性的，中国在这方面拥有相当大的优势。

第五，“加速美国”论者认为，美国若想减缓中国经济增长速度，会适得其反，美国经济也会放缓。这种担忧有一些好处，但仅限于少数领域，如出口管制，而这些领域往往都是如此。限制美国先进出口而不妨碍中国通过自主努力或从其他发达国家出口获得技术的情况下。当这种情况发生时，美国的技术经济财富就会减少，但中国的财富不会减少。但正如下文所讨论的那样，有很多工具可以减缓中国的发展速度，而这些工具并不会对美国造成伤害。

▍美国为什么以及怎么样“一边走路一边嚼口香糖”？

“加速美国”论者反对放慢中国的理由站不住脚，但美国政策确实应该把重点放在加速美国发展上。这两种观点不是相互排斥的。美国可以而且应该增强其工业竞争力，同时采取反制措施阻止“经济侵蚀”。

直到最近，持“放慢中国”观点的阵营认为，美国应该向中国施压，迫使其放弃贸易和经济政策。放在15年前，这种方式可能会奏效，但中国现在太强大了，美国政府可以采取的任何行动，都不能动摇中国。特朗普政府的行动和结果，就是证明。中国已下定决心，要推动《中国2025》计划中的战略愿景，该计划准确列出了他们打算主导哪些行业。

与此同时，多边解决方案也不再可能，这不仅是因为世界贸易组织（WTO）无能为力，还因为美国的许多盟友，特别是欧洲盟友，将中国视为一个非常重要的、无法拒绝的经济机会。相反，他们一直乐于站在一边，让美国挑战中国，而他们却收获经济回报。

拜登政府认识到，美国在迫使中国放弃其创新体制方面，几乎无能为力，于是决定采用更有限的目标，即通过出口管制，尤其是半导体和设备出口管制，来限制其军事能力。尽管这些措施可能会限制其生产某些武器系统，也可能减缓其在人工智能大语言模型等方面的技术进展，但它们几乎无法保护美国产业免受影响。

在这种情况下，许多美国人主张“去风险”：找出美国在哪些产品和技术上容易受到外国供应商的影响，并加强它们的生产能力。但是，一旦美国的政策开始专注于降低风险，中国的政策就已经在发挥作用了。换句话说，中国的目标不仅仅是在最先进的新兴产业和技术上实现自给自足，而是要从抢占全球市场份额，就像它以前在钢铁、电信设备、太阳能电池板和高速铁路等行业所做的那样。加强某些产品在美国本土的生产能力，对于保护美国核心产业，几乎毫无帮助。

因此，美国需要一个“放慢中国”的计划，限制中国从工业竞争中获利的能力——这在技术经济上相当于导弹防御系统。

首先一条是修改337条款，对那些在本国政府的保护下系统性获益的公司采取措施，将其产品和服务排除在外。现行337条款已经变成一个二级专利“法庭”，来自美国盟友的跨国公司经常在其中相互提起专利诉讼。对此，需要进行改革，通过赋予美国国际贸易委员会更多权力，来降低受益于不公平贸易的企业的利润，从而减轻其造成的损害。

在放缓中国发展方面，美国政府及其盟友还可能采取的17项措施包括：

1.阻止中企在美国股市上市。

2.限制华尔街和其他金融机构对中国的投资。

3.对产品倾销征收选择性关税（如稀土矿），确保以市场为基础的美国企业得以生存。

4.通过增加商业间谍调查、起诉和在知识产权问题上的惩罚力度，限制其获得美国的研究能力。

5.停止与中国的大部分科技合作。

6.对于为中国企业提供经济发展资金的美国有关州和地方政府，扣留其联邦资金。

7.当美国公司在与中国公司的竞争中处于劣势时，可以不受《外国贿赂法》的约束。

8.扩大美国进出口银行的能力，帮助美国公司在第三国市场与中国公司竞争时，赢得交易。

9.为美国企业提供反垄断豁免，允许它们合作，而不是与中企分享技术。

10.禁止美国政府采购中企的商品和服务。

11.扩大CFIUS的审查范围，包括中国对美国初创企业的风险投资。

12.针对中国对美国的投资，实行互惠原则（如果中国市场不对美国同行业的公司开放，美国市场也不开放）。

13.要求美国的大学披露其获得的任何中方资助。

14.要求美国公司披露与中企共享的技术；

15.建立从强制性知识产权转让中受益的中国企业名单。

16.通过《捍卫美国法院法案》，惩罚任何试图利用外国禁诉令干扰美国法院主权的一方。

17.与美国盟友建立一个联合项目，使企业更难向中方转让先进技术。

不过，不必与中国经济完全脱钩。这与美国政府应该谨慎对待出口管制的原因是一样的：脱钩会伤害美国，也会伤害中国。如果不允许美国公司向中国出售非敏感商品，就会把中国市场拱手让给美国的竞争对手，从而减少美国公司的收入。如果好莱坞按照脱钩者的要求离开中国，那么更多的外国和中国电影将在那里上映，美国的就业机会和出口收入将显著减少。一个行业接着一个行业，同样的模式会不断重复：对美国公司来说，研发和投资会减少，美国的全球市场份额也会降低。对中国企业来说，情况正好相反，因为他们将填补真空。

现实情况是，除非美国采取有效行动，在中国创新和生产体系的“齿轮上撒沙子”，否则即使是最有效的国内政策行动，也不足以避免美国在先进行业中的竞争地位受损。时间站在中国一边，因为它比美国进步得更快，也因为创新产业的性质——竞争优势的增强可能导致决定性的转折点。增加一个机制来限制中国获得外国收益，对于防止美国关键产业陷入快速衰落或灭绝至关重要。

因此，美国决策者必须边走边嚼口香糖：美国可以实施额外的“加速美国”策略和政策，同时也可以实施“放慢中国”策略和政策。如果我们不两者兼顾，那么美国很可能会失去其技术经济的领先地位。