风声｜蓄滞洪区的百姓群体，只能遭受洪灾后才有补偿吗？

作者丨康有华

中国政法大学硕士研究生

前不久，台风“杜苏芮”在我国华北地区形成极端暴雨，造成严重的洪涝灾害。尤其是河北涿州市，在暴雨和上游行洪的影响下已有超过10万人受灾，市民面临通讯、电力中断，道路、房屋淹没，生活物资、医药用品短缺等严峻挑战。

天灾面前，除了悲伤和哀悼外，更应有理智的反思，比如洪涝灾害在法律上的应对措施，其中特别值得关注的是蓄滞洪区的使用问题。

据报道，河北省陆续启用7处蓄滞洪区，转移群众84.74万人。蓄滞洪区的划定和启用，对于防范和缓解洪涝灾害起着至关重要的作用，但也对蓄滞洪区内群众的生命和财产安全带来了不容忽视的影响。

那么，在法律上，蓄滞洪区划定的依据为何？应当在何种情况下被启用？如何安置和救助蓄滞洪区内的受灾群众？以及，受灾群众如何获得公平合理的补偿？这些问题，还需进一步回答。

蓄滞洪区的划定：确保重点、兼顾一般

根据《防洪法》第二十九条，“蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等。”

简言之，蓄滞洪区就是在发生暴雨时承接河流上游来水发挥分洪泄洪等作用的下游平原等。蓄滞洪区依法应当在防洪规划或防御洪水方案中划定范围，并规定其使用原则。

蓄滞洪区的划定是防洪规划等的组成部分，应遵循防洪规划编制的基本原则：确保重点、兼顾一般，充分考虑洪涝规律和上下游、左右岸的关系以及国民经济对防洪的要求。

在“确保重点”的要求下，可以肯定的是，在河北省内划定多处蓄滞洪区具有法律上的正当性。但是，“确保重点”并非绝对和唯一的防洪指针，法律上“兼顾一般”和“充分考虑”的要求构成其必要的限制。

也就是说，不可为缓解上游重点区域的洪涝灾害，使得下游区域过度负担分洪泄洪的压力。

此次洪涝灾害造成的严重影响，尚且无法完全归因于蓄滞洪区的启用，也无法直接得出蓄滞洪区划定违反兼顾原则的结论；但应当明确的是，政府对洪涝灾害的发生原因，需要更为深入和全面的调查；在未来对蓄滞洪区划定的检讨过程中，应充分审视涿州市民的受灾情况，权衡上游重点区域和下游一般区域的损益得失，作为是否继续划定以及如何重新划定蓄滞洪区的重要考量因素，落实确保重点、兼顾一般的划定原则。

目前，我国政府部门已在2010年通过《国家蓄滞洪区修订名录》公布所有被划定的蓄滞洪区。从与时俱进的精神出发，这一《名录》需要根据最新的全球气候变化状况、人民群众在洪涝灾害事件中的受灾状况以及洪涝灾害对上下游区域经济社会生活等方面的影响程度等因素，进行动态的检讨和更新，满足未来洪涝灾害防范和应对的现实需要。

根据《防洪法》第三十一条以下的规定，政府对划定的蓄滞洪区承担着更高程度的防洪安全保护义务。地方各级人民政府应当加强对安全建设工作的领导，对单位和居民进行防洪教育，建立并完善洪灾预警、监测等系统，组织单位和居民积极参加防洪工作。

此外，政府还应按照防洪规划的要求，制定蓄滞洪区安全建设计划，控制蓄滞洪区人口增长，对居住在经常使用的蓄滞洪区的居民，有计划地组织外迁，并采取其他必要的安全保护措施。

从本次洪灾存在的洪水冲淹、冲塌房屋造成人员伤亡的悲惨事故来看，政府部门在未来也应充分评估非防洪建设项目可能受到的洪水影响及对防洪的影响，并考虑能否采取适当的防洪措施。

蓄滞洪区的启用：决定、预警与救灾

《防洪法》第四十六条规定了蓄滞洪区启用的前提条件、决定机关和程序：“江河、湖泊水位或者流量达到国家规定的分洪标准，需要启用蓄滞洪区时，国务院，国家防汛指挥机构，流域防汛指挥机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市防汛指挥机构，按照依法经批准的防御洪水方案中规定的启用条件和批准程序，决定启用蓄滞洪区。”

值得注意的是，启用的条件并非是达标分洪标准即可，而是必须符合“需要”这一前提。

从启用决定对上下游区域居民影响的重大程度来看，以“需要”作为关键的前提条件，也就意味着启用蓄滞洪区的决定应当符合比例原则的要求：只有当上游缓解洪灾影响的积极意义明显大于下游可能的受灾损失时，才能做出启用蓄滞洪区的决定。

当然，决定机关在现实中由于极端天气和水文状况的急剧变化，难以有充足的时间在审慎权衡各项利弊后再做出启用决定，但至少应该在事后对决定的后果进行充分和全面的检讨，为将来的决策过程提供的必要的经验和参考。

在做出是否启用蓄滞洪区的决定过程中，政府应及时向蓄滞洪区的群众发布预警信息，做好充足的防洪安全准备。

根据我国《防汛条例》第十七条规定，各级地方人民政府必须对所管辖的蓄滞洪区的通信、预报警报、避洪、撤退道路等安全设施，以及紧急撤离和救生的准备工作进行汛前检查，发现影响安全的问题，及时处理。一旦做出启用决定，应及时向蓄滞洪区内的居民发布相关预警信息和避洪信息，确保居民有充足的准备时间。

当江河、湖泊、水库的水情接近保证水位或者安全流量时，或者防洪工程设施发生重大险情，情况紧急时，县级以上地方人民政府可以根据《防汛条例》第二十三条宣布进入紧急防汛期。

如果启用决定做出后，无法确保居民有充足的时间进行防范洪灾，根据及时性原则，当地政府也可在出现启用可能性时，提前发布信息引导居民撤离危险区域或进行必要的防洪准备。

在本次洪灾中，涿州市政府如果能提早在极端暴雨天气出现时就积极发布预警和避洪等信息，在一定程度上也能减轻市民的受灾情况。

根据《防洪法》第三十二条的规定，当蓄滞洪区受灾时，不仅当地政府负有对居民的救助义务；因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，也应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府，应当建立对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。

此外，我国的人民军队也是抗洪救灾中不可忽视的重要力量。至于社会力量的救助，则由于其自发性和分散性，在现实中会面临一些其他问题。如本次洪灾中有报道部分社会救援队伍没能获得进入灾区救援的批准，虽然后来社会救援队伍在涿州市开展救援仅需镇一级主管部门的介绍信即可；但是，未来如何构建社会力量救援的组织和调度机制，避免灾区救援的无序，仍需进一步通过立法完善。

蓄滞洪区的补偿：国家补偿与保险理赔

对于蓄滞洪区启用后居民受到的洪灾影响，国务院在2000年制定了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。根据该《办法》第十条，蓄滞洪区运用后，对区内居民遭受的①农作物、专业养殖和经济林水毁损失；②住房水毁损失；③无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失给予补偿。

补偿的标准，则根据该《办法》第十二条的规定：“（一）农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50—70％、40—50％、40—50％补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定；

（二）住房，按照水毁损失的70％补偿；

（三）家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50％补偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100％补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。”

就该规定而言，基本已经覆盖了居民受灾损失的主要情况。

不过，在补偿标准上，由于该规定制定于2000年，其具体的数额是否仍然符合当前我国的社会经济状况，可能还需要更为专业的计算和讨论。

另外，值得思考的问题是，是否只有洪灾发生后，国家才有对蓄滞洪区内灾民的补偿义务？

蓄滞洪区的划定，本身就是对特定区域土地状况长期且影响深远的干涉，区域内居民的生活不得不伴随洪灾的巨大风险，在一定程度上具有与征收征用相同的性质，为了集体更高的公共利益而牺牲特定个体的重大利益。

既然划定本身具有征收征用的性质，从法理上而言，在蓄滞洪区划定后而非洪灾发生后，就应给予区域内居民一定的补偿，填补居民为加强防范洪灾而额外自行负担的经济支出，或为了前往其他安全区域而支出的迁移费用等。

根据公平分担的原则，这笔国家事前补偿的费用，更应由可能因蓄滞洪区直接受益的地区和单位负担。

除国家补偿外，保险机构的理赔机制也是填补受灾居民财产损失的重要来源。保险公司与投保人之间为私人的保险合同关系，有投保的居民在受损时应首先积极拨打保险公司报案电话，在确认投保范围后，与保险公司协商办理后续理赔手续。

在本次洪灾中，值得肯定的是国家金融监督管理总局，作为保险机构的监督机关也积极向受灾群众提供帮助，督促保险机构采取应赔尽赔快赔、开通灾害理赔绿色通道、多渠道受理报案等措施，帮助受灾群众最大限度优化简化理赔流程和手续。

蓄滞洪区作为国家应对洪涝灾害的重要手段，在法律上已经配套了相对较为完善的运作机制。

政府在划定和启用时，应当审慎权衡各方损益状况；在启用后应当全面调动救灾力量，合理补偿灾民损失；在全过程中，都应当确保防洪信息公开透明，引导人民群众做好防洪准备并及时避洪。

不过，好的机制仍需落到实处，本次重大洪灾中还是暴露出防洪工作中有不少短板需要补足。至于机制本身的完善空间，也应在未来积极探索。

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编辑｜萧轶