走高的“以工代赈”投资能在多大程度上促就业？

7月下旬，国家发改委发布消息称，已联合财政部共下达2023年度以工代赈中央投资109亿元，带动地方各类资金27亿元。

以工代赈政策，自1984年实施以来，在救灾赈灾、减贫扶贫、促就业上都起到了一定的作用。但在当前经济社会形势下，以工代赈能在多大程度上促进就业？

以工代赈的使用场景

以工代赈，顾名思义，指以提供“工役”岗位代替“赈济/救济”。以工代赈一般被用于三类情境。

一是救灾赈灾。这一救灾救荒实践在中国古代可谓源远流长。在灾荒期间或灾后重建中，为达既赈济灾民、又让灾民自主自救，同时完成社会公共工程建设的目的，或由官府出面，举办诸如修建城池衙署、庙宇学堂，疏浚河渠、修筑堤坝等工程，或由私人富户进行地方公共建设或私人性质的土木建设工程，使“年力少壮者佣趁度日”，灾民从中获得钱粮等物资，达到间接救灾即“兴工作以助赈”之目的。其较大规模且正式的推行是在北宋。清代至民国，以工代赈式救灾已然制度化。

当前国内“以工代赈”概念应用得最广泛，以工代赈政策及国家投资款项最直接面向的领域是减贫、扶贫。20世纪80年代中期开始，中国实施开发式扶贫战略，以工代赈政策作为该战略的重要政策工具正式启动。1985-1987年，仅投入修路的以工代赈的各种资金总和达2.4亿元。

据统计，“十一五”期间（2006-2010年），中央以工代赈投资 247 亿元，连同地方投资总投资为325 亿元。“十三五”期间（2016-2020年），中央以工代赈资金约为300亿元，地方同步安排以工代赈资金35亿元，总投资335亿元。1984年至2020年，国家累计安排以工代赈资金（含实物折资）超过1600亿元。

“以工代赈”采取项目制运作。以扶贫为目的工赈基本投入农村贫困地区，聚焦以脱贫人口为重点的农村低收入人口，项目类型与农村公共基础设施有关，如农村生产生活基础设施、农村交通、水利基础设施、文化旅游和林业草原基础设施建设。2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，把以工代赈列入专项扶贫的政策措施。

2020年以后，为应对新冠疫情对就业的冲击，“以工代赈”开始成为就业促进的一项举措。2020年３月，国家发改委下发以工代赈资金５６亿元，预计吸收约30万受新冠疫情影响无法外出的劳动力就近参与工程建设。西藏、贵州、山西、甘肃、重庆等省市发布了推广以工代赈促进就业的通知，要求最大限度地吸纳因疫情无法外出务工的贫困劳动力就业。

截至2023年7月，在扶贫、乡村振兴、就业促进等综合因素推动下，以工代赈中央投资额度已创下自1984年该政策实施以来的新高，为109亿元。

据公开可查数据，国家该项投资额度较高的“十一五”“十三五”期间，分别年度平均投资65亿、67亿元；而自该政策实施起的1984年至2020年37年间，国家投资年度平均为43亿元。2023年达超过百亿的以工代赈国家投资，是近40年来所未见的。

劳务报酬随以工代赈资金投入上涨

除了以工代赈资金额度的增加，就业功能的凸显也体现在工程项目的劳务报酬比例上。2020年制定的《全国“十四五”以工代赈工作方案》中规定，劳务报酬占中央资金的最低比重从10％提高至15％。2022年，国家发改委发布《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收工作方案的通知》，将劳务报酬占中央资金比例由原规定的15%以上提高到30%以上。2023年1月，新修订的《国家以工代赈管理办法》发布，其中规定“能用人工的尽量不用机械，能组织当地群众务工的尽量不用专业施工队伍”，以充分发挥以工代赈项目带动就业增收的作用。此外，在以工代赈投资项目中，还在逐步新增就业技能培训、公益性岗位设置。

事实上，20世纪30年代的美国，著名的罗斯福新政也包括“以工代赈”措施，即面对失业者，不是直接救济，而是由政府投资兴建大量从城市到农村的各种公共工程并雇佣失业者，包括学校、医院等公共建筑，以及道路、桥梁、公园、水利设施等。

以工代赈：有限的促就业

以工代赈从救灾、到扶贫，再到促就业，内涵不断扩展。虽然清朝、民国及当代相关研究都认为，自上而下、项目制的以工代赈易产生贪污腐败、工程质量问题，存在不少弊端，但不可否认其在救灾和部分地区扶贫上发挥了较大作用，特别是在相关地区公共基础设施匮乏的阶段。现今，以工代赈被赋予就业促进的功能，那么它能多大程度的缓解就业问题呢？澎湃研究所研究员认为，在当前经济社会形势下，以工代赈的就业促进功能存在局限性，恐不宜寄予过高期待。

首先，以工代赈项目为中央转移支付，具有区域指向性，主要限制在农村贫困地区，强调“吸纳项目地农村群众”“就地就近就业”，无需去城市寻找生计。受益群体有限。同时，要突破这一限制，不仅偏离了以工代赈的扶贫基调，更重要的是，经过几十年来大兴基建开发，不论城乡，公共基础设施均已经饱和或接近饱和，当前政府财政杠杆率也已处于历史高位。这与罗斯福新政前政府赤字规模较小、公共工程较少的历史背景有所不同。

其次，以工代赈项目劳务酬劳低、有工期限制 、难以持久，受益时间也有限。即使劳务报酬真实比例确如政策文件要求的“占到投资总额的三成”，工程项目的就业带动效益也并不理想。经济学者蔡昉曾研究不同财政性投资领域的就业密集度指数，研究发现，财政投资最多的领域——交通运输邮电业、公用事业，也即以工代赈投资最多领域，其就业密度指数最低，就业吸纳能力最强的，多为商贸餐饮、制造业、建筑业等民营资本集聚的产业。

可见，促进就业着眼于激活市场和民营经济，才是可持续的、高效的，以工代赈等国家投资政策起到的是有限的、短期的、辅助性作用。

参考文献：

1、朱雅婷，以工代赈制度的功能演变及适用问题，2022.

2、蔡昉、都阳、高文书，2004，“就业弹性、自然失业和宏观经济政策——为什么经济增长没有带来显性就业?”，《经济研究》