美国《外交事务》：北约的乌克兰策略两面皆输

美国外交关系协会杂志《外交事务》于当地时间7月10日刊文，称不能模仿西德在冷战后的模式让乌克兰加入北约。

凤凰网“天下事”全文编译如下：

北约秘书长斯托尔滕贝格和乌克兰总统泽连斯基于 2023 年 4 月在基辅举行会议（图源：路透社）

当北约成员国本周在维尔纽斯会晤时，他们将再次面临着乌克兰入盟的问题，即是否把有关乌克兰成员资格的言论变为事实。自从联盟在2008年布加勒斯特峰会上发表声明，宣布格鲁吉亚和乌克兰在未来某个未定义的时间点“将成为北约成员国”以来，成员国就一直在辩论如何（或是否）实现这一承诺。然而，尽管15年过去了，格鲁吉亚和乌克兰仍都没有加入北约。

基辅已经明确表示，在与俄罗斯的多年斗争之后，他们已经失去耐心。该政府希望在维尔纽斯峰会上看到明确的入盟途径。即使乌克兰境内战事激烈，但许多盟友还是倾向于满足乌克兰的愿望。在此，为了实现乌克兰的愿望，越来越多的前政策制定者提出了部分成员资格的提案。美国前副国务卿史蒂芬·比根，美国国防部前副助理部长伊恩·布热津斯基，麦凯恩研究所执行董事伊夫林·法卡斯，北约前秘书长安德斯·福格·拉斯穆森，哈利法克斯论坛战略顾问兰迪·舒内曼，以及北约前副秘书长亚历山大·弗什博等许多人最近都认为，目前俄罗斯对乌克兰许多地区的控制不应该阻碍基辅的快速加入。他们表示，北约应该像对待冷战时期分裂的德国那样对待乌克兰——在1990年两德统一之前，只有该国的西部地区能够加入北约。

这一模式现在已经得到了更广泛的支持。7月8日，《华盛顿邮报》发表了一篇专栏文章呼吁北约在维尔纽斯采用德国模式对待乌克兰——呼应了《纽约时报》之前发表的一篇题为“如果分裂的德国能够进入北约，为什么乌克兰不能？”的文章。这个策略还在6月底的一次公开活动中被提出，该活动出席嘉宾包括乌克兰总统办公室副主任伊霍尔·佐夫科瓦和乌克兰前国家安全委员会主任埃里克·恰拉梅拉。另外，弗什博在新美国安全中心主持的播客中表示，华盛顿应立即开始“与盟友讨论”这一策略，特别是“甚至在停火或停战之前，为乌克兰政府控制的领土提供安全保障”。他说，如果不这样做，莫斯科将有能力“无限期地控制局势”。

同时，对于许多支持者来说，采用这样的策略感觉像是一种补偿——以弥补乌克兰和格鲁吉亚历15年仍未能入盟以及因此而产生的破坏性后果。北约承诺给予格鲁吉亚和乌克兰成员资格却没有跟进，使这两个国家陷入极端困境。布加勒斯特宣言让格鲁吉亚和乌克兰对他们在处理俄罗斯问题时将得到多少北约支持产生了错误的印象，导致他们根据各种错误的假设做出决定。北约对接纳冲突中国家入盟的强烈抵触广为人知，格鲁吉亚和乌克兰也因此成为俄罗斯总统普京的目标——普京意识到放纵他对前苏联地区恢复控制的欲望会有额外的好处，即阻碍相关地区加入北约。当时的格鲁吉亚总统萨卡什维利于2008年8月向南奥塞梯（国际社会承认其是格鲁吉亚的一部分）派遣部队时，普京以入侵这个国家作为回应。至今，俄罗斯军队仍驻扎在格鲁吉亚。当亲西方的人民起义推翻乌克兰总统维克托·亚努科维奇时，克里姆林宫的回应是占领克里米亚并攻击乌克兰的东部地区。普京随后于2022年2月对乌克兰发动了全面战争。

德国模式的支持者有令人钦佩的动机，他们对格鲁吉亚和乌克兰所发生的事情感到愤怒也是理所当然的。但试图以冷战时期的德国作为乌克兰的先例，可能会重蹈2008年灾难性错误的覆辙：误导基辅关于其入盟之路的困难程度。德国模式将使乌克兰重建领土完整变得更加困难，削弱北约的威慑力，并在乌克兰最需要北约援助的时候破坏联盟的团结。换句话说，这可能会造成一种对各方都是最差的情况，而在这场大规模的陆地战争中，乌克兰和北约都无法承受这种情况。

高风险，低回报

德国模式的倡议者误读了历史。《纽约时报》的标题声称分裂的德国加入了北约，这是不准确的。当时加入北约的是一个名为联邦德国的残存国家，也称为西德，它是由英国、法国和美国在第二次世界大战后合并占领区而产生的。苏联则模仿此举，将其占领区重组为一个名为德意志民主共和国或东德的国家，并随后将其纳入政治军事同盟华沙条约组织。

试图将这段历史用于乌克兰的人，有意无意间在建议两种互相排斥的加入方式。要么他们试图在乌克兰内部划出一个新的北约边界，将俄罗斯控制的领土与乌克兰控制的领土分开；要么他们认为乌克兰的成员资格不包括任何固定的边界，而由乌克兰的战场表现决定哪些领土立即落入北约保护范围，哪些领土稍后。两个方式对各自的支持者可能很有吸引力，但对除克里姆林宫外的任何人都不会有好结果。

首先考虑第一种选择。以实用语言表述，这意味着北约的安全保障，即1949年《北大西洋公约》的第五条，规定北约各国应将对一个成员国的攻击视为对所有成员国的攻击——只会延伸到一个特定的分界线。但这条线将使东乌克兰人陷入东德人的命运——受莫斯科的长期支配，并制造出事实上的西乌克兰和东乌克兰。更糟糕的是，这种结果与俄罗斯前总统德米特里·梅德韦杰夫提出的乌克兰分裂方案大致相似。

一旦确立了这条分界线，基辅将没有多少选择去帮助其处于错误一侧的公民。为了获得第五条保护，西德于1955年须先誓言放弃“使用武力”实现国家统一的一切打算，甚至放弃任何“修改现有边界”的尝试。基辅将面临类似的压力，必须放弃所有夺回失去领土的军事企图，因为这样做不仅会危及自身，而且会危及所有盟友。

简而言之，这种模式将迫使乌克兰在残酷的战争中面临一个棘手的问题：北约成员资格还是保持夺回领土的希望，哪个更重要？考虑到这一选择的悲剧性和长期后果——德国的分裂持续了四十多年——乌克兰人和外界都不应匆忙做出这个选择。

支持德国模式的人对历史的误读还有另一个角度。在二战的余响中，背负纳粹记忆的欧洲邻国自然不希望德国重新武装。但是，苏联的强大和与之相对的分裂德国的虚弱压制了痛苦的记忆。欧洲邻国可以容忍残余的德国加入北约并重新武装以面对苏联的威胁。简而言之，德国的分裂令西德能够加入北约。今天的情况则相反：乌克兰加入北约将导致乌克兰分裂。

现在考虑第二个选择：为了避免乌克兰分裂，可以如布热津斯基和弗什博所建议的那样，为乌克兰控制的领土提供动态的安全保障，之后，如拉斯穆森所言，再加入其他乌克兰领土。从理论上讲，这种选择不需要分割乌克兰，因为第五条的覆盖范围会随着时间的推移而演变。

但是，这种选择将会削弱第五条的信誉。无论如何，安全保障与固定边界密不可分。西德之所以能够成为北约的一部分，是因为其东部边界代表着一个明确的分界线——这条分界线是在北约成立之前产生的。相比之下，乌克兰的控制线在不断变动。因此，受第五条保护的北约领土每天、每小时甚至每分钟都可能变化。第五条将变成一个辩论主题，而不是一个威慑——在面对俄罗斯的侵略时，这种辩论可能会变得暴力而危险。

为了安抚担心这种风险的盟友，舒内曼和法卡斯呼吁人们去关注第五条的灵活性。他们正确地指出，该条款并未“强制成员国采取特定的反应”，例如军事攻击。因此，如果乌克兰成为北约成员国，盟友不必被拖入参与全面战争，因为他们可以以舒内曼和法卡斯所谓的“最低方式”对俄罗斯的侵略作出回应。但这样的做法会导致其他盟友开始怀疑他们的第五条保证是否同样是最低的。在最坏的情况下，普京可能会因为第五条似乎不再保证北约的军事反应而终于有足够勇气对爱沙尼亚或波兰发动进攻。

在所有这些情形下，联盟将承受极为严重的后果。北约的核心在于对侵略做出强力、一致反应的可信威慑。对第五条的管辖范围或执行程度的质疑将使北约整体作为一个机构受到质疑。这既不利于其现有成员国，也不利于乌克兰。

过去与现在

支持按德国模式接纳乌克兰入盟的人忽略了另一个基本事实。北约依共识运作。新国家的加入需要每个现有成员国的批准。可悲的现实是，维尔纽斯峰会不存在接纳乌克兰入盟的共识，遑论格鲁吉亚。

至少在近期内，这种情况很难改变：有异于瑞典的候选情形，阻碍乌克兰加入北约的国家各有不同动机。其中包括比大多数成员国更亲俄罗斯的匈牙利。但也包括德国和美国，他们担心在当前情况下接纳乌克兰入盟的困难，不愿因此成为战争的实质参与方。

鉴于成员国的这种犹豫不决，维尔纽斯峰会勉强为入盟问题提供答案将付出代价。即使争议极小的瑞典成员资格问题北约也尚未解决。“现在”——弗什博的用词——就乌克兰加入问题展开新的争论，将进一步加剧盟友之间的紧张关系。正如理查德·哈斯和查尔斯·库普钱四月份在《外交事务》中正确指出的那样，“乌克兰及其北约支持者不应认为西方的团结是理所当然的”。

在理想的世界里，北约不需要冒任何风险接纳乌克兰，因为该国已经是其成员。解密的美国证据显示，至少在1994年秋季，就已经有了乌克兰加入北约的可能性。当时的国家安全顾问安东尼·莱克于10月13日给总统比尔·克林顿写信，谈到了“乌克兰和波罗的海国家加入北约的可能性”。克林顿在“为乌克兰、波罗的海国家、罗马尼亚和保加利亚保持成员资格门户开放”的建议旁边画了两条竖线，表示赞同。莱克认为，华盛顿不应简单地“将它们置于灰色地带或俄罗斯势力范围内”。克林顿在莱克的建议书封面上画了一个大勾，并写道，“看着不错。”

尽管当年的可能性没有为乌克兰带来成员国身份，但在理想的未来，基辅将成为北约的成员。为了不再次误导乌克兰，北约必须避免做出没有实质内容的模糊承诺。北约应避免使用“战争之后”或“战斗之后”等措辞，而应遵循冷战德国模式的一个适用部分。联盟应确认，当乌克兰重新拥有像西德那样的固定边界时，它能够并将加入北约。在今日的世界里，在乌克兰与俄罗斯存在激烈边界冲突的情况下将乌克兰纳入北约将付出高昂的代价。

考虑到这个代价，联盟目前不应就成员资格进行引起分裂的辩论，而应该在维尔纽斯集中精力确定乌克兰在反攻中需要什么，然后迅速为他们提供这些支持。简而言之，北约应该给予基辅其所需支持以尽快实现真正重要的目标：恢复固定边界。毕竟，固定边界是加入北约核心问题的答案。一旦乌克兰拥有了固定边界，北约应该迅速欢迎该国成为盟友。像西德一样，乌克兰可以成为对抗莫斯科的前线。