风声｜专家建议30%存款转为养老金，这个好主意为什么遭到民众反感

作者｜贾拥民

均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员

养老是一个世界性难题，各国专家都在寻找解决方法。

日前，国民养老保险股份有限公司董事长叶海生在陆家嘴论坛上提出了一个建议，要解决养老保险问题，必须发展第三支柱，方法是调整家庭财务结构，把家庭普通的储蓄转化成养老储备或养老金。

他说，现在居民家庭存款总额大概有120万亿元，而且去年一年新增居民家庭存款就达到了将近18万亿元。如果把这个增量的30％至50％转化成个人养老金，那么每年大概就能新增5至8万亿元的养老金储备规模，按照这个进度，到2035年养老金储备应该能达到60万亿元到100万亿元，“如果真能达到这个水平，我们的心里可能就不慌了，但是做这件事不是那么容易。”

叶海生表示，“截至目前第三支柱发展还是没见大起色，存款还是存款，要想把这件事做成不是一件简单的事，需要政府、监管、机构、个人共同努力。”

这个建议引发了广泛关注和争议，许多人认为这其实是因为国家社保资金捉襟见肘了，所以又把主意打到了老百姓的头上。有人甚至直接开骂：把存款强制转化为养老金，不就是抢劫老百姓的血汗钱吗！

其实，仔细看一下相关的报道就可以发现，叶海生的建议也有其合理之处。例如，解决养老问题，必须发展壮大第三支柱，而且每个人从参加工作时就要考虑养老问题，他说的对啊。

关键是，人们为什么一听到这种建议就会开始担心自己的血汗钱可能不保呢？退一步说，即便认同发展壮大养老的第三支柱的目标，将每年居民家庭新增存款的30％至50％转化为养老金真的是一条可行的道路吗？

养老第三支柱很重要，但人们担心政策的不确定性

从国民养老保险股份有限公司官网可知，这家保险公司是2021年9月开始筹建，2022年3月才正式完成工商注册登记的，注册资本高达111.5亿元，17家股东单位都有强大的背景，董事长叶德生之前担任过国家外汇管理局资本项目管理司司长。

我们不必过多猜测叶德生在陆家嘴论坛上的这番言论是不是代表了官方的想法，因为第三支柱在养老保险中的作用越来越重要是一个世界性趋势，而且普通储蓄转为养老金确实可能是未来长期发展的方向。

从国际上看，不仅美国是这样，哪怕是以高福利闻名的北欧各国也是这样。

在最宽泛的层面上，我们之所以现在要储蓄，除了用于投资、购房、子女教育或应付不时之需之外，主要就是为了维持日后的消费水平不会下降过多。把“日后的消费”中的“日后”二字拉得更长远一些，也就是通常所说的“养老”了。

许多人经常有疑问，为什么欧美国家的人们的消费意愿和能力都比中国强，一个很重要的原因就在这里。

储蓄（率）是一个流量概念，而养老金储备是一个存量概念。虽然美国的储蓄率只有5％左右，中国的储蓄率则超过30％，但是美国的养老储备已经达到了ＧＤＰ的150％以上（有的数据说已经达到了200％），而中国的养老储备仅占ＧＤＰ的10％左右。

因此，美国人对永久性收入的预期比中国人稳定得多，也高得多，这是美国人更愿意消费的一个重要因素。

有数据表明，在2021年，美国养老金账户规模高达39.4万亿美元，其中联邦社保基金（第一支柱）账户规模2.5万亿美元，占比6％；雇主养老保险计划（第二支柱）账户规模23.0万亿元，占比58％；个人退休储蓄账户规模13.9万亿元，占比超过了35％。

自2000年以来，美国第一支柱占比从9％左右下降到了6％左右，第二支柱占比从69％左右一路下降到了58％左右，而第三支柱则从不到23％稳步上升到了35％以上。

相比之下，中国第三支柱才刚刚起步，这也导致了中美两国在替代率上的巨大差异：在2021年，美国的替代率达到了82％左右，中国则只有43％上下。

替代率指的是劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，越高越好。特别值得注意的是，美国的基本养老金替代率为39％左右，因此第三支柱已经占到了大头；而在中国，第三支柱对替代率的贡献至今仍然可以忽略不计。

在中国，由于企业的社保压力已经很大，第一、第二支柱继续扩大的潜力相当有限，因此专家对第三支柱寄以厚望，是可以理解的，从理论上看也有其合理性。

然而人们的担心也是事出有因的，因为政策的不确定性太大了。

对个人来说，养老金是与自己几十年后的生活相关的（最少15年之后，多至40几年之后），但是养老金政策的决策者的任期却通常不可能这么长。这是一个矛盾。即便现在的政策有一定吸引力，谁又能保证几十年后的政策仍然一样呢？这是一个巨大的不确定性。

在养老问题上，即便是作为政策导向的官方口号，也一变再变。从最开始的“只生一个好，国家来养老”，变为“只生一个好，政府帮养老”，再变为“延迟退休好，自己来养老”。而前段时间围绕医保个人账户改革的争论，也给不少人留下了阴影。因为有的专家给出的理由竟然是，个人账户中余额很大了，资金利用率太低，应该把这部分资金整合到统筹账户中去。

这是一个非常不好的解释，似乎发出了这样一个信号：老百姓节省下来的钱既然暂时用不着，那么政府就要出一个政策拿过来统一分配了。

这正是老百姓最担心的地方，我的储蓄变成了养老金之后，将来会不会被“统筹”，能够回到自己身上的，又到底有多少？

现在，全国不同地区之间已经实现了统筹，广东结余下来的养老金，已经被用于发放辽宁的退休金了。未来个人存款转化而来的养老金，会不会也被统筹呢？万一真的出现了类似于“存款统筹好，替别人养老”这样的口号，就不知道该怎么办才好了。

发展养老第三支柱，需要强大的激励以及保障个人选择权

明眼人不难看出，中国的个人养老金账户，对标的正是美国的个人退休账户（1ndividual Retirement Account）。这是一种个人自愿的投资性退休账户，参与者每年可将一部分收入存入该账户，在正常情况下，这部分资金参与者只能在退休后领取，存入的资金主要用于投资，账户余额不仅取决于存入资金数量，更重要的是取决于投资收益。

“用于投资”，正是许多人经常强调的个人养老金一大优势（另一大优势是可以节税）。因为普通储蓄只能获得一定利息，收益通常不如由专业化机构投资运作的个人养老金（尤其是在面临利率下行的情况下）。

退一步说，即便转为个人养老金后仍然投资于储蓄，利率一般也会比普通储蓄高一点。

这也就是说，个人养老金是可以为人们“生财”的。从广义上说，任何资产，只要可以“生财”，都可以称为“资本”，因此在这个意义上，将普通储蓄转化为个人养老金，可能是一般老百姓为数不多的让自己的资产“资本化”的途径之一，值得珍惜。

但是从另一个角度来看，普通储蓄转化为个人养老金也是一种去资本化，原因是个人养老金在正常情况下只能在退休后才能领取，而这就意味着，在从缴纳到领取这个时期内，人们不得不放弃将这笔资金配置于其他可能获得更高回报的其他地方的所有机会。

很显然，由于普通储蓄转化为个人养老金既有资本化的一面，也有去资本化的一面，人们必定会在这两者之间进行权衡。

行为经济学研究告诉我们，由于要面对未来的不确定性，也由于决策中存在着各种各样的认知偏差，如维持现状、过度自信和短视等，通常情况下人们往往更倾向于选择不将普通储蓄转化为个人养老金。

因此，将普通储蓄转化为养老金既是投资，需要有强大的激励，并在最大限度上保障个人的选择权。

在这方面，美国的个人退休账户也有值得借鉴之处。

第一，可以享受税收优惠。缴费可以在税前扣除，只有在提取资金时才可能需要缴纳个人所得税；

第二，提供了多种账户类型供选择，包括传统型个人退休账户、罗斯IRA个人退休账户和雇主支持型个人退休账户，以及教育个人退休账户、滚存个人退休账户，等等；

第三，为了弥补期限过长这个缺点，还设置了良好的转移机制，不仅可以把企业年金计划的资金转存过来，而且可以在各类个人退休账户之间转移。

第四，允许在某些特定情况下提前支取。

个人养老金，要惠及中等偏下收入群体

给定明确保障甚至进一步强化个人养老金的私人财产性质的前提下，笔者赞同政府出台适当政策，促使家庭储蓄转化成个人养老金。

甚至，叶德生提出的具体目标也可能是可取的，即争取每年增加5万亿至8万亿元的养老金储备。

根据人力资源和社会保障部的数据，截至2023年5月底，个人养老金的开户数量已经超过3700万户，但是实际进行了缴费的却只有900多万户，而且每户平均缴费金额不到2000元。

个人养老金在36个城市试点虽然只有半年，但是涵盖的缴费时间（从2022年初开始算起）已经有17个月了，却只得到了这样一个结果，距离“每年争取增加5万亿至8万亿元的养老金储备”的目标显然还非常遥远。

更重要的是，在总量层面上进行的数字框算，掩盖了存款高度集中在少数一些人手中的事实。

国家统计局数据显示，2022年全国居民人均可支配收入达到了36883元，全国居民可支配收入中位数也达到了31370元。然而据《2022中国统计年鉴》中的“全国居民按收入五等份分组的人均可支配收入”表可以推知，在2021年，低收入家庭组，人均可支配收入为8333元，折合每月仅694元；中等偏下收入家庭组，人均可支配收入为18446元，折合每月仅1537元。这两组就包含了差不多6亿人。

更直观的数据是招商银行年报公布的客户存款分布情况，其显示，富人户数占比为0.07%，但持有了31.54％资产，户均资产2780.43万元；中产户数占比为2.05%，持有50.58％的资产，户均资产153.31万元；而户数占比达97.88%的普通客户，持有的资产却仅占17.87%，户均资产1.14万元。

很显然，对于中低收入居民而言，每年的新增存款并不多，在目前的经济形势和制度条件下，他们的存款中能够转化为个人养老金的数额必定相当有限。然而，养老不仅是政府的事情、富人的事情，中低收入者更需要规划养老，制度设计必须全面考虑所有人群的需要。

要想实现壮大第三支柱、充实养老金储备的目标，未来在将个人养老金尽快推广到全国的同时，除了完善个人养老金投资平台、丰富投资产品之外，从扩大选择权的角度考虑，或许可以从以下五个方面进行改进。

一是默认选项设置。当一个人参加工作加入职工养老保险时，或者在参加城乡居民养老保险时，就默认他开通个人养老金账户。行为经济学研究表明，默认选项可以起到非常大的助推作用。

二是完善税收优惠措施。当前的个人养老金制度规定缴费时可以享受税收优惠，未来提取时则要交税，但是据国家统计局数据，中国2022年个人所得税纳税人口仅为6512万人，只有这部分人才能享受到税收优惠，因此未来很可能出现这样的情况：大部分人在缴费时不能享受税收优惠，但是在提取时却需要纳税，这显然不利于鼓励人们将普通存款转化为个人养老金，因此应当规定他们在提取时也不用纳税。

三是提高中高收入人群缴费上限。目前规定的每年12000元的额度对于中高收入群体来说显然太低了。

四是对年轻人缴费予以“配资”补贴。事实上，目前上海市城乡居民养老保险就有政府补贴，例如个人缴费1300元，政府会补贴400元。国外也有类似的例子，德国的里斯特养老金保险规定，年轻人投入个人养老金账户100欧元，政府配资100欧元。

五是允许在某些特殊情况下提前支取个人养老金。

现在“觊觎”老百姓的“超额储蓄”的各个方面的专家实在太多了，有的说要用它来拉动消费，有的说要用它来拯救房地产……数不胜数，相对而言，基于上面讨论的理由，将其中一部分转化为个人养老金应该至少可以说是一个“比较不坏”的选择。

因为除了通过稳定对永久性收入的预期促进消费之外，养老金第三支柱的壮大，还有很多正的外部性，包括有助于完善资本市场、进而推动创业创新等。

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编辑｜刘军