风声｜4月青年失业率首破20%，政府购买“就业服务”是个好办法

作者｜贾拥民

均衡研究所学术顾问

浙江大学跨学科中心特约研究员

5月16日，国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长付凌晖表示，从总的情况来看，今年以来就业形势总体向好，但压力依然较大。目前就业结构性问题比较突出，大学毕业生人数再创新高，青年人失业率居高不下。4月份，16—24岁劳动力城镇调查失业率为20.4%，而1月份这个数据为17.3%，2月份为18.1%，3月份升至19.6%，显示继续上升，因此，稳定和扩大青年人的就业需要持续加力。

大学生面临的就业压力，在前两年就引发了广泛关注，2023年依然备受瞩目，因为继2022届高校毕业生规模首次突破1000万人之后，2023年的应届大学毕业生人数将再增加82万人，达到1158万人。

基于这样的现实，财政部于4月14日发布《关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知》，强调要通过加强政府购买就业公共服务，重点支持高校毕业生等青年就业创业工作。

确实，通过政府购买公共服务来缓解或化解大学生就业难，可能是一条有效的途径，不过，关键节点的打通需要其他方面的改革措施配合，尤其是社会团体（社会组织）注册登记方面的改革。

为何政府购买服务值得推广和鼓励？

政府购买服务是指，把原先由政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需的服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

这是现代公共服务提供的一种重要方式，特点是政府按照效能原则引导社会力量扩大普惠性非基本公共服务的多元化供给，通过发挥市场机制的作用提高公共服务供给的质量和效率，以实现少花钱多办事办好事，更有效地兜牢基本民生底线，增进民生福祉。

随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将越来越成为提供公共服务的重要方式。

从公共治理的角度来说，政府购买服务有两方面的意义：

一方面，可以帮助政府更好地利用市场力量和社会组织的资源，克服政府包办服务单一性、资源和能力有限性等弊病。

另一方面，可以加速社会工作机构等社会组织的发展，壮大政府、市场之外的第三部门，更好地推动社会的全面进步，实现基层社会的多元主体协同治理，塑造更健康的政府—社会关系。

早在2013年11月，中共十八届三中全会就提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，要求通过政府向社会购买公共服务的方式，“凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买”。

根据这个精神，2014年，民政部、财政部和工商总局联合出台了《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务改革进入了实施阶段。中国的社会工作机构等社会组织也获得了前所未有的发展空间与发展机会。

根据中国社会工作联合会发布的《2018年度中国社会工作发展报告》，截至2018年底，各地就已经成立了社会工作服务机构9793家。近年，政府购买服务规模继续扩大。仅仅在2022年，各地各部门持续深化政府购买服务改革，全国支出规模就达到了近5000亿元。

政府购买公共服务，也是政府采购的一部分，要遵守《中华人民共和国政府采购法》的相关规定，政府购买公共服务中的承接主体是社会组织与企事业单位。

社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，企业包括国有企业、民营企业。当然，事业单位也是公共服务的重要提供主体。

政府购买公共服务按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体，并严禁转包。项目管理则遵循“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的原则。

具体做法是，在预算中安排支出，以事定费，规范透明，强化审计。同时，建立严格的监督评价机制，全面公开购买服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，结果向社会公布。

矛盾点：促进就业的手段要求大学生先就业？

前引财政部文件之所以强调要通过加强政府购买就业公共服务，重点支持高校毕业生等青年就业创业工作，除了大学毕业生就业形势严峻之外，还可能是因为大学毕业生参与公共服务供给有天然的优势。

相对于一般劳动者，就提供公共服务这种劳动而言，大学毕业生除掌握了更多的知识和技能、拥有更强的学习能力之外，至少还有三个方面的优势：

第一，大学毕业生相对来说有更加强烈的服务社会的激情和志向；

第二，大学毕业生往往留有鲜活的组织或参与具有较高公共性的集体活动的记忆和经验；

第三，大学毕业生在校期间大多组织或参与过社团活动或兴趣小组，与社会组织有更强的亲和性，有些社团或兴趣小组甚至可以移植或复制到社会组织中去。

上面第三点特别有价值。大学生在校期间，一般都可能组织或加入过读书会、文学社、剧团、“三农”研究会、家教协会、环境保护小组等各种形式的社团或组织，这些社团或组织开展的活动和提供的服务，很多其实属于政府要购买的“服务”的范围。

重要的是，大学毕业生所加入的某个公共服务提供主体，如果与大学求学期间参加的社团和兴趣小组是基本对口的，那么对社会对自己，可能都是非常有益的；因为即便日后要从事其他工作，学习的兴趣和能力、创新创业的激情仍然可以保持下来。

比起为了“考公”上岸而放弃自己的兴趣、爱好，并且花很多时间去苦苦地“卷”，这应该是更好的选择。

然而，如前所述，政府购买公共服务中的承接主体是社会组织与企事业单位（社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等），大学毕业生个人以及由若干个大学毕业生组成的一个小群体，并不能直接成为公共服务提供主体，这样问题就绕回来了。

想通过政府购买公共服务来缓解大学生就业难，前提是大学生可以提供公共服务，但是那又必须让大学生先在作为公共服务提供主体的社会组织与企事业单位中就业。

因此，通过政府购买服务缓解大学生就业难这条路要走通，或者说，要想让更多的大学生通过提供政府购买的公共服务来实现就业，还需要克服一个关键的堵点。

打通堵点，让大学生直接参与政府购买服务项目

在目前的情况下，大学生想通过政府购买公共服务就业，只能选择如下途径之一：

1．加入现有的、作为承接政府购买公共服务主体的社会组织、企事业单位；

2．自行创办或与社会力量共同创办一家企业，并创造条件，成为合格的承接政府购买公共服务主体；

3．自行组建或与社会力量共同组建一个社会组织，并创造条件，成为合格的承接政府购买公共服务主体；

第1项大体上等于直接就业，在此不用考虑；

第2项实际上相当于大学毕业生创业，也可以先不考虑，因为一方面政府对大学生创业已经有了一系列支持措施；同时创办盈利性企业的难度更高，如果一位大学毕业生可以自行创业，那么就业对他来说也就不是一个难题了。

第3项才是通过政府购买服务缓解大学生就业难的最可能见效的途径。因为这种社会组织不以盈利为目的，相对来说比较容易运营，在一定程度上甚至可以直接移植或复制大学生社团或兴趣小组。

但是，这个途径有一个非常关键的节点需要打通：如何为大学毕业生组建一个提供政府所要购买的公共服务的社会组织创造便利？

在目前的法律框架下，登记注册一个社会组织有非常严格的条件和相当繁琐的流程。

2018年，民政部“为了加强社会组织建设，激发社会组织活力，促进社会组织健康有序发展”，起草了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，但是，正式的条例至今仍未公布。目前依据的法规，依然是1998年10月25日国务院发布、2016年2月6日修订的《社会团体登记管理条例》、1998年10月25日国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及2004年3月8日国务院公布的《基金会管理条例》。

例如，《社会团体登记管理条例》规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请登记，且需具备以下条件：

（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；

（二）有规范的名称和相应的组织机构；

（三）有固定的住所；

（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；

（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；

（六）有独立承担民事责任的能力。

获得业务主管部门批准是一个很难超过的门槛，而要达到上述其他条件也并非易事。

好在后来又出台规定称，有四类社会团体可不经业务主管单位批准就直接登记，它们是行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会团体。

即使无需业务主管单位审批，对于刚走出校门的大学毕业生来说，注册登记一个社会组织仍然不是一件容易的事情。

因此，可以考虑采取放松大学毕业生注册登记社会组织的条件的改革措施。例如，必须有固定的住所这一条可以取消，因为提供公共服务往往是在政府的办公场所进行的。又如，即便一时达不到注册登记的条件，登记管理机关也应该允许发起人申请备案，并且让社会组织在备案后即可开展服务。

或者，另一个选择是，在政府内部设置“社会组织孵化器”，以克服上述困难。不过，那样的话，社会组织的独立性和自主性也存疑，而且很容易违背“严禁以政府购买服务名义变相用工的规定”。

如果能够改革社会组织登记法规，让大学生很方便就可以注册登记社会组织，那么通过政府购买服务缓解大学生就业难这条路是有可能走通的。

有人或许会提出疑问，为什么要给大学毕业生提供这种特别的便利呢？那不是对其他群体不公平吗？这种质问也有一定道理。

但是这里只是设想了解决大学毕业生就业难的一种可能途径（由于各种原因，包括情感上的原因，大学毕业生的就业问题确实更容易引起关注），而且为大学毕业生注册登记社会组织提供便利的改革倘若真能落实，日后也未必不能扩展到更大群体。

当然，政府购买服务本身就是一件相当复杂的事情，它介于政府、市场与社会之间，涉及多重委托代理关系，也面临着异化的风险（如社会组织的行政化，从业者的临时工化，等等）。还有，用于支持大学毕业生就业的政府购买服务所需的资金从哪里来，如何保证其使用效率……这些问题，只能待日后有机会再叙了。

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编辑｜刘军