全国拼经济浪潮下，东北的出路在哪？能否建立经济特区？新设直辖市？

千年积雪，冰面皓白，群峰环绕，人间奇峰。地处欧亚大陆东缘的最高处，正是中国名山长白山脉的所在地，也是东北这片近80万平方千米肥沃土地上的一颗明珠，岿然见证着东北的历史车轮滚滚向前。

毋庸置疑，东北是曾经中国重工业的核心腹地，但近年来，随着经济转型的全国大势，东北的经济增长乏力也成为了一道刺痛昔日骄傲的伤痕。“投资不过山海关”，唱衰东北的声音不绝于耳。

“这句话对整个东北经济的伤害是不可估量的。比如说一个普通老百姓，他说我要不去东北投资？因为有这句话，谁敢去？”全国人大代表、辽宁人大常委、辽宁大学校长余淼杰在面对外界对东北的质疑时直言。

谈及东北的今非昔比，深圳市原副市长唐杰感慨到：“现在东北的收入水平，大概是从改革开放初全国平均水平的1.3倍到现在全国平均水平的四分之三。”

事实上，深陷经济发展桎梏的东北一直以来都牵动全国的心：东北问题究竟是什么？东北转型为何艰难？东北出路又在何处？

“国企如果不能大力度改革，东北搞活的概率比较小。”东北财经大学国民经济工程实验室主任、中央党校国际战略研究院原副院长周天勇在面对东北困境的问题时坦言。

在唐杰眼中，东北现在正处于“新一轮的沉寂”。这种情况下，他认为，东北问题存在于四方面——产业缺乏竞争优势、缺乏现代的产业集群、人口规模不够、收入水平低。谈到东北目前所面临的问题，唐杰认为，东北的传统优势正在慢慢的被其他地区蚕食，而东北创造新优势的时，可能其他地区的优势比自己的优势更强。

孱弱的东北经济出路又在哪里？

对此，唐杰建议东北地区可以像深圳一样建立经济特区，采取一些新的体制机制。而中航基金副总经理兼首席投资官邓海清则谏言“将哈尔滨设立为直辖市”。另一边，余淼杰则认为，从总的布局上来讲，东北在全面对外开放中机遇难得。“如果能够做好对外开放的话，那么沈阳就可以成为辽宁的深圳，成为东北的深圳。”

值得注意的是，今年年初，在国内多地拼经济按下“快进键”的背景下，作为东三省内经济发展排名首位的辽宁省一马当先，于1月28日正式发布了27条稳经济政策举措，以推动全省经济运行整体好转。

作为全年经济的风向标，一季度经济定调尤为关键。辽宁省的率先行动或许也在向外界传递一个新信号——东北的潜力仍在，斗志仍在，新时代东北振兴正在悄然进行。

东北振兴20年，效果如何？

东北地区作为国家的四大区域之一，曾经是中国的主要经济贡献者。得益于自然资源丰富、工业体系健全，东北地区在新中国成立后的很长一段时间里都先于其他地区，城市化水平较高、经济基础雄厚。

上个世纪80年代，随着改革开放后的经济发展新变化，沿海地区依靠活跃的对外贸易迅速发展，东北地区却在资源枯竭和传统产业升级难的掣肘下由盛转衰，国有企业效率低、民营经济不发达、人才流失严重等多重问题接连暴露，使得东三省集体陷入困境。

东北的失速究竟有多直观？一个鲜明的例子——“现在东北的收入水平，大概是从改革开放初全国平均水平的1.3倍到现在全国平均水平的四分之三。”唐杰在论坛期间曾表示。

为改善东北经济，2003年，振兴东北战略首次提出，从转移支付、基础设施建设、基本公共服务投入、产业投资、体制机制改革等多方面加大对东北地区的支持力度。

尽管这一国家级战略在一定程度上为重振东北注入了信心与动力，但从实际效果看似乎不尽如人意。

国务院振兴东北办综合组2007年披露的数据显示，2003至2006年，东北三省GDP总量占全国当年GDP总量的比重分别为9.6%、9.3%、8.7%和8.6%，呈逐年下降趋势。

与发达地区如广东相比，落后则更为明显。2003至2006年，东北三省的GDP只分别相当于广东省当年GDP总量的80.3%、77.1%、76.6%和58.3%，差距逐年拉大。

从经济结构的调整效果看，首次实施振兴战略三年以来，东北三省国有经济所占比重虽然有所下降，但与全国相比依然偏高。2006年，辽宁、吉林和黑龙江三省国有及国有控股工业增加值，分别占全省规模以上工业增加值的比重为53%、63%和86%，分别高于全国17.3个、27.3个和30.3个百分点。

事实上，国企改革缓慢一直被不少专家认为是掣肘东北经济的症结所在。周天勇在论坛期间就直言，“国企如果不能大力度改革，东北搞活的概率比较小。”

“哪个地方的民营企业发展的好，那个地方的国有企业发展也挺好；哪个地方民营企业发展不起来，那个地方的国有企业发展的也很糟糕。我觉得东北的国有企业就陷入这么一个场景中。”周天勇说。

除国企改革收效甚微外，东北产业结构的调整也在振兴东北战略提出后三年基本未发生实质性变化。数据显示，2003年东北三省一、二、三产业增加值占GDP的比重分别为12.4%、50.7%和36.9%，2006年则分别为12.2%、50.7%和37.1%。

一系列数据反映到企业效益和财政收入上也不乐观。2006年，三省规模以上工业实现利润1911.2亿元，同比增长22.5%，低于全国增幅8.5个百分点。三省地方财政收入增速均低于全国。

除此之外，大量银行资金外流它省、企业融资渠道单一、地方吸纳就业能力较弱、社会保障压力增大等多种困难令“投资不过山海关”等唱衰东北的声音时常出现，有学者甚至将东北地区的诸多难题归纳为“东北现象”。

谈及这种现象，余淼杰表示，这句话对整个东北经济的伤害是不可估量的。“比如说一个普通老百姓，他说我要不去东北投资？因为有这句话，谁敢去？”

而唐杰在则在论坛期间指出，东北振兴战略提出后，东北地区在历史上积累的结构性矛盾一段时间内得以暂时缓解，但在2013年全国经济转向中速增长后，东北地区结构性矛盾再次突出，多数城市进入了持续的经济衰退。

从政策上也可以看出，2012年起，有关振兴东北的各项举措密集出台。

2012年3月，《东北振兴“十二五”规划》出炉，明确东北地区要以保障国家粮食安全为首要目标，发展高产、优质、高效、生态、安全的现代农业，与此同时大力培育战略性新兴产业，继续深化国有企业改革，在多个城市进行试点改革建立合作示范区等，突出保障个改善民生这一根本目的。

2014年上半年，东北地区GDP增速依然处于全国在中下游水平，大大低于全国平均水平。当年7月，振兴东北地区等老工业基地工作会议召开，被视为吹响“二次振兴”东北的号角。一个月后，《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》正式发布，着重从“市场、改革、创新和兼顾长远”几大关键词入手解决东北经济存在的“老大难”问题。

2016年8月，《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016-2018年）》印发，重点围绕着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生四大核心任务，分年度明确了137项重点工作。当年年末，《东北振兴“十三五”规划》公布，提出要坚持把着力完善体制机制作为治本之策，把着力推进结构调整作为主攻方向；把着力鼓励创新创业作为有力支撑；把着力保障和改善民生作为根本出发点和落脚点。

一系列政策组合拳令东北经济日渐改观。2016年至2018年，东北地区经济增速分别为2.5%、5.1%、5.1%，与全国平均增速的差距呈现逐步缩小趋势。2019年一季度，辽宁、吉林、黑龙江三省地区生产总值分别同比增长6.1%、2.4%、5.3%。其中辽宁经济增速时隔四年多再次回到6%以上。

但另一方面，东北地区依然处于人口流失状态。其中，辽宁在2011—2020年期间人口数量减少120万人；吉林在2010—2020年期间人口数量减少340万人；黑龙江人口流失最严重，2010-2020年期间减少648万人。

面对此景，2019年8月，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在黑龙江省牡丹江、哈尔滨考察时强调，实现东北全面振兴，关键靠改革开放创新，要优化营商环境聚人气，既留住本地人才，也吸引全国人才“再闯关东”来创业创新。随后，东北多地在全国“抢人大战”中频出实招，长春、沈阳、哈尔滨接连推出购房补贴政策。

与“再闯关东”口号不谋而合，论坛期间，中国东星集团有限公司总裁兰世立也给出了类似观点——“东北现在当务之急是要号召国人再来一次闯关东。”他认为，“振兴东北经济关键是要建立一个吸引人的环节。当年为什么那么多人闯关东？因为东北的土地好，种粮食好，没有人，谁来撒上粮食就是谁的。就这一个事情，几十万几百万的国人不顾生死的闯关东，东北在这个基础上就发展起来了。”

回顾过去二十年的东北振兴战略，唐杰认为，当时东北振兴战略基本叫做“减负”——补历史欠账，加强就业民生的支持。其进一步指出，减负、历史欠账的任务完成，还需要有大规模的结构转换，因此看，东北的问题在于东北振兴战略的持续性能不能支持它的结构转换。

而周天勇则总结认为，“很多年来，我们出台了不少战略、措施、政策。但是从中国区域的整体发展看，还是存在着不平衡。东北人口流出、经济增长低迷，整个市场比南方，比中国的其他区域，略显发展不足。”

东北经济还有希望吗？

有统计数据显示，2003—2020年期间，东北地区GDP占全国比重呈下降态势，由8.5%下降至5%；同期东北地区相对人均GDP由0.53下降至0.5。这是否意味着，东北没有希望了？

对此，唐杰给出了他的看法。他指出，无论是从城市间的人均GDP还是从城市GDP总量的角度观察，东北34座城市过去二十年里均出现了发展差距缩小而不是扩大的趋势，经济发展相对均衡程度得到了提高。

注：红线是全国经济增长率，点状线是东北各城市变化

纵观过去二十年东北三省的内部城市增长，唐杰分析指出，从整体看，过去二十年，东北34座城市的经济增长率是由高向低的。其中，沈阳、大连、长春与哈尔滨四座核心城市增长率相对稳定；丹东、四平、朝阳、辽阳、松涛等中小城市增速相对较快，其中辽原、牡丹江市出现高速增长；大庆、伊春、鹤岗等传统资源性城市在振兴东北政策支持下获得较快增长；鞍山、本溪、抚顺与齐齐哈尔等传统传势重工业城市增长不快。

余淼杰也认为，纵向比较，东北GDP总量在不断提升，“比如辽宁2022年的GDP达到2.89万亿人民币，其实是相当于一个小型的发展中国家的经济规模，所以从总量上来讲是可观的。”但余淼杰同时指出，如果跟全国其他省份相比，客观地讲，东北的经济发展速度相对会比较慢，“比如说辽宁GDP在全国的比重大概是2.5%左右，排在17位到18位，还有很大进步的空间。”

那么，东北当前面临的最大问题究竟在哪里？

“现在看东北实际上是新一轮的沉寂，这种情况下东北问题主要就是：1、产业缺乏竞争优势；2、缺乏现代的产业集群；3、人口规模不够；4、收入水平低。”谈到东北目前所面临的问题，唐杰认为，东北的传统优势正在慢慢的被其他地区蚕食，而东北创造新优势的时，可能其他地区的优势比自己的优势更强。

唐杰以东北和深圳对比举例，他表示，东北和深圳的不同点在于，东北进入巨大市场区的成本，是比其他区域的成本要高的。华南和华东之间的交流非常密切，两个市场网络越建越发达，华东本身看长江三角洲，就构成一个巨大的市场，东北现在实际上的问题是要从一个偏小的市场，进入一个大的市场，成本显然要高，“你要想做的事，别人正在努力去做，你成本比别人高，你的竞争优势就会失去了。”

余淼杰则给“东北经济现状”总结为四大短板——第一是体制机制的短板；第二是思想观念的短板；第三是经济结构的短板；第四是开放合作的短板。“我觉得四大短板中最重要的就是体制机制短板以及思想观念的短板。”

他进一步指出，从体制机制角度来讲，东北是最早进入计划经济的地区，其实也是退出计划经济最晚的地区。“在计划经济的时代，它的这种机制体制，曾经发挥着非常鲜明的优势。但到了市场经济的时代，它原来的这些体制机制，的确也暴露出不少的弊端。另外在思想观念方面，也是因为长期的计划经济，思想方面没有与时俱进，或者说与时俱进的速度还不够快。”

周天勇则认为，“东北的优势就是土地多，要盘活，不要光去管。地方政府不要指望着通过建设用地买卖，再拿一笔土地出让金，来维持地方财政。这个时代可能过去了，在东北过去的比南方要早多了。”

周天勇表示，与南方不同，东北有很多土地卖不出去，很多办公楼、商业楼空置，造成这种情况的一个原因是“指标管理、用途管制”，土地、房屋交易被规划给管死了。所以，他建议，要加快土地要素市场化改革，农民宅基地流转交易改革。同时放开个人购买办公楼、商业楼的限制。

事实上，东北的发展瓶颈早已被业内众多学者专家分析论证过多次，甚至在很多人眼中成为了“伤仲永”般的存在。正如去年末突然爆红的鹤岗一样，很多年轻人纷纷奔赴鹤岗买方，却又很快发现鹤岗似乎不能成为他们的未来——数据显示，过去十年里，鹤岗常住人口的年均增长率为-1.71%，每一年都在经历人口流失。

而鹤岗很大程度上正是东北的缩影——2010年后，东北三省常住人口开始出现明显的快速下滑趋势。截至2021年底，东北三省总常住人口数从2010年的1.10亿下降到0.97亿，期间下滑1226万人。

如今的东北，工业衰落、年轻人出走，经济不好，这些已经成为共识的劣势似乎消耗着东北最后一丝骄傲。但在参加本次论坛的多位嘉宾看来，并非没有出路。

余淼杰指出，像鹤岗这种城市，不能够说没有机会，只要找到好的方式，机会是非常明显的。“像鹤岗这种三四五线的城市，是老人宜居的地方，比如说家里有老人，孩子如果比较孝顺，就给老人在这边买套房子，前提是市政环境很好，然后各种方面的设施也很齐全。这样的话相当于买了一栋别墅，而且是全国最便宜的别墅。从这个角度来讲，鹤岗转变一下发展思维其实也是大有可为的。”

和余淼杰一样对鹤岗抱有期待的，还有兰世立。他认为，东北当下的劣势恰恰是东北最大的优势。“现在一个典型的例子就是，鹤岗房价低就吸引了全中国的眼光，很多人要到鹤岗去买房。鹤岗买房一夜之间成了全国很多人梦想的生活，这就是商机。”基于此，兰世立建议东北建立类似鹤岗机制，通过低房价、低地价、环境好等优势来吸引国内商人来东北寻找商机，再次“闯关东”。

拼经济浪潮下，东北如何脱颖而出？

转眼间，东北振兴战略即将完成第二个十年。放眼未来，东北又将走向何方？正如余淼杰在论坛期间所言——“东北经济还没有充分发挥它应有的潜力”，那么，新时代东北振兴下，东北经济的出路又在哪里？

对此，周天勇给出了自己的三个建议：一、推进体制改革，盘活土地资源；二、大力进行国企改革；三、建设东北水网，通过大工程、大投资、大建设拉动经济。

周天勇认为，在国企改革方面，“东北不能等南方改了再去学，那样会晚三春。”因为，东北的国企情况和南方国企不同，发展不如南方国企好，所以东北的国企改革力度应该比南方更大。他进一步指出，东北国企改革应以效率为导向，不是以大为导向。资产做的越大，如果盈利率是负的，意味着亏损越大。他还特别强调，“东北经济改革，要在资金、资源、政策等方面，大力扩大民营企业的空间，而不是再把所有的资源都倾向国有企业，把国有企业的低效率放大。”

值得注意的是，演讲中，周天勇特别指出，无论是土地交易改革还是国企改革，都难以在短时间内快速带动东北经济发展，实现振兴。

基于此，他建议，应当通过大工程、大投资、大建设拉动东北经济。比如建设东北水网，从水量丰沛的黑龙江向大连、辽西等缺水地区调水，调节东北区域内的水资源不平衡；建设运河工程，联通松花江流域和辽河流域。此外，他还建议修建大连到烟台的海底隧道。他认为，“烟大隧道”畅通可以大大加强东北经济和长江流域的联系，加快东北经济的发展。

而在余淼杰眼中则应积极发展东北的第二产业，“我觉得第二产业应该做好“老字号、原字号、新字号”这三篇大文章。“我们要加快改进老字号，深度开发原字号，创新壮大新字号。”余淼杰进一步解释称，首先，要通过数字的技术来扶持发展老字号；其次，利用好原字号，也就是东北大量的原材料产业，使其成为一个优势；最后，新字号就是新兴产业，对于东北的这个新字号，其认为可以在新能源汽车上着手，“比如吉林的一汽，它有非常好的基础。”

除聚焦自身外，东北在寻找破局思路时如何借鉴其他城市经验？对此，唐杰认为，东北地区可以像深圳一样建立一个经济特区，采取一些新的体制机制。

在谈到这个设想时，唐杰还特别提到了大连。“为什么当年在大连设副省级城市呢？它就是包括这个含义。”而目前，东北地区共有4个副省级城市，分别为大连、哈尔滨、沈阳和长春。从2022年四地GDP数据中可以看出，大连市以8430.9亿元的GDP总量、4.0%的实际增速排名第一，是东北地区唯一GDP超8000亿元的城市，也是东北最接近于“万亿GDP”的城市。

不过，唐杰还表示，建立特区并不能包治百病。他认为，并不是一建特区就灵，经济发展还是需要一些条件的。他进一步分析称，核心问题还是需要确定新的竞争优势。“传统优势慢慢被蚕食了，重建的时候，东北三省如何能够统筹，心往一块儿想，劲往一块儿使，创造一种新的产业链条？目前，三省其实都是不约而同地发展医药产业，东北的医药上市公司，国内其实表现不错。它有优势，别人也愿意去投资。”

除了尝试探索特区建立，邓海清以及余淼杰还不约而同地提到了“发展重点城市、扩大对外开放”的建议。

邓海清指出，东北可能比任何区域，都更需要一次市场化革，国家要拿出一个超常规的政策出来。“我是非常建议，东北如果真正的改革，要成为一个改革的高地，其实可以借鉴一下当年的重庆在引领西部地区大开发中的作用，可以在东北设立一个直辖市。”

邓海清认为，在东北设立一个直辖市，其实可以成为中国和俄罗斯在远东地区开放贸易往来中，更好的起到一个战略性的布局的效果。“我建议的话，哈尔滨其实是可以升格为一个直辖市，采取重庆模式。设立一个直辖市，重整东北的行政架构，对东北的行政官僚机构，进行一个重构，我觉得这个也许是再造东北经济，让东北经济呈现生机的最好一剂处方。”邓海清表示。

而余淼杰则认为，从总的布局上来讲，东北在全面对外开放中机遇难得。他指出，无论是现在的陆上还是海上丝绸之路，都应该优先推进构建东北海陆大通道，来促进一带一路的深度发展。“如果能够做好对外开放的话，那么沈阳就可以成为辽宁的深圳，成为东北的深圳。”他分析称，从产业发展角度来看，沈阳拥有全国最稠密的一个铁路网，从自然资源禀赋的话，这里拥有充分的铁、煤，还有磷等等，战略资源极其丰富。

这一点也得到了原油专家、一德期货总经理助理佘建跃的赞同。佘建跃指出，东北的能源从传统优势上来说主要有两个，一个是有煤炭，第二是有石油。从能源转型上看，现在东北可能承担了一个更大的转型，他建议，应该找机会引进俄油俄气，从而更多地促进东北作为能源基地的发展。

值得注意的是，作为东北GDP总量最高的“老大哥”，辽宁省也在今年开年后率先吹响了东北经济复苏的号角。

1月28日，辽宁省发布《进一步稳经济若干政策举措》，提出加强企业金融信贷支持、支持企业直接融资、推动消费复苏回暖、积极盘活存量资产等九方面共二十七条举措，推动全省经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，确保全面振兴新突破三年行动首战胜利。

对此，余淼杰认为，疫情三年已过，大家都在鼓足干劲，大干特干。他坚信，辽宁正处在历史上发展最好的机遇期，而东北的再度辉煌也一定是指日可待的。

事实上，不仅辽宁，今年以来，全国多地纷纷召开会议部署经济工作，令全社会看到了新一年各地全力“拼经济”的决心。“高质量发展”、“扩大内需”、“营商环境”等成为地方经济工作部署的高频词，释放了全力推动2023年经济增速回升的明确信号。社会各界也对提振民营经济，保护民营企业的重视，达成了前所未有的共识。

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参考资料：

1、《东北振兴三年评估报告：三省发展加快 后劲增强》，中央政府网

2、《李克强开出“三味药” 东北振兴“再出发”》，中央政府网