“对冲中国，突破口在西线”：美前高官一份最新计划耐人寻味

✪ [美]梅雷迪斯·布罗德本特

美国国际贸易委员会前主席

✪ 慧诺 (译)｜文化纵横新媒体

【导读】继520亿美元的美国芯片法案后，生物科技正成为中美下一个竞争高地。当地时间2022年9月12日，拜登签署一项启动国家生物技术和生物制造倡议的行政令，要求促进制药业以及农业、塑料和能源等行业的美国本土制造，以替代海外供应链，并为美国人创造高薪岗位。据媒体报道，该令一经发布，我国医药相关板块的股价引来集体跌停。那么，美国政府为何突然将目光转向生物技术？为重塑其医疗供应链，美国又会采取什么措施？对中国又将带来哪些影响？

事实上，早在疫情初期，美国就开始炒作生物医药产业的“供应链安全”问题。为此，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）2020年就开始研究建立“可靠供应商网络”，其研究成果后来体现在拜登政府一系列“竞争法案”和产业政策中。

在此基础上，今年美国国际贸易委员会前主席梅雷迪斯·布罗德本特（Meredith Broadbent）牵头推出政策报告，强调美国必须开辟西线供应链，从对亚洲的离岸外包转变为对西半球的近岸外包，在西半球国家重建可靠的医疗供应链。该报告认为，南北美洲国家已意识到强大医疗供应链的战略价值，并具备医疗产业和市场基础，产业潜力巨大。而且美国与美洲国家有着稳固的贸易关系，医疗产业链互补明显。通过加强合作，有利于实现产业从亚洲向西回流。

该报告提出“可靠贸易伙伴”标准，建议美国政府重点选取墨西哥、加拿大、哥伦比亚和巴西四国作为候选合作对象，分析这些国家在中美之间可能的权衡选择，尽快启动西半球“安全医疗供应链协议”谈判。

与可靠贸易伙伴一起确保医疗供应链安全

——基于西半球案例的分析

在参众两院和拜登政府中，民主党与共和党已就美国对中国制造的“严重依赖”达成共识。这点共识的一个重要延伸是，只有实现某些医疗产品供应链的多样化，才能让美国公民在对抗未来健康风险时更加安全。

目前还没有明确的证据，显示欧美公司正在转移供应链。但美国战略与国际问题研究中心（CSIS）在2020年对260名全球供应链企业领导人的调查表明，33%的公司已将采购和制造活动迁出中国，或计划在未来三年内迁移。25%的受访者表示他们已实现供应链的欧美本地化或区域化。当欧美企业考虑把业务从中国转移出去时，西半球或许能获得一个难得的历史机遇，吸引新的资本并引来产业发展。

由于全球疫情蔓延、中美贸易冲突和俄乌冲突造成的供需失调，高度混乱的国际经济环境，正促使西半球某些国家抓住时机，积极推销自己，使自己成为美国市场周边有吸引力的外国直接投资（FDI）目的地。如果这些国家的政府能专注于改善大健康产业的投资和监管环境，并努力降低当地的结构性生产成本，他们将在全球健康产业的更新升级中，获得巨大收益。

同时，现在也是美国重塑全球经济秩序、调整投资和生产资料流动的恰当时机。医疗供应链重心来到西半球，这将帮助美国应对有关安全挑战，通过降低运输成本提高可持续性，并有利于采取新的政策，重新以美国市场为中心，吸引全球健康产业的聚集。增加西半球的医疗产业生产，还将提高美国企业和工人的能力，并通过建厂、生产、研发等各方面的合作，提升美国的出口实力。

目前，中国旨在成为全球健康产业的领导者，并充分开展疫苗外交等卫生外交活动。对此，美国必须和盟友建立更强的贸易联系，并塑造多样化供应链，以促进健康、加强经济和外交接触、交换产业数据，并获得防治疾病的最佳做法。联合健康领域的研发和生产活动，并优先产出疫苗等医疗产品，是应对“后疫情”时代的关键。

2020年12月，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）提出建立“可靠供应商网络”（Trusted Supplier Network）的政策建议，旨在推进美国和西半球国家的各项供应链（包括医疗产业）的合作。该报告指出，如果盲目推行自给自足的目标，推出政策要求所有重大疫情相关医疗产品都在美国制造，结果只会导致价格上涨并产生更多短缺。因此，美国需要引入更广泛的西半球供应链合作对象。现在这份报告将是2020年建议的细化和完善。

(本文发表截图)

▍美国当前的供应链安全战略

继2020年CSIS报告之后，根据第14017号行政命令，白宫于2021年6月发布《建立弹性供应链、振兴美国制造业和促进广泛增长》的“百日评估”报告（以下简称“百日报告”）。制药业就是其中需要被重点审查的部门之一。百日报告指出，强大的医药供应链具备三个关键特征，即：

（1）为美国市场制造高质量产品的能力；

（2）药品供应链的多样化，如供应商应实现地缘多样化；

以及（3）供应链存在冗余，如每种产品及其前体存在多个供应商。

报告特别指出，美国必须与“志同道合的监管伙伴”合作，发展安全和有弹性的供应链。2021年11月18日举行的“2021年北美领导人峰会”的关键交付成果清单中，也重申了类似的主题，即“通过探索增加北美本土的疫苗和其他公共卫生用品生产商比重，进而支撑我们的医疗供应链”。

后来，在2022年2月24日，白宫发表声明进一步提出：

拜登政府将与北美的贸易伙伴合作，为未来的危机做好准备，并减轻由此造成的供应链风险。通过美国-墨西哥高级别经济对话，美国和墨西哥将建立一个涉及跨境供应链的关键部门联合清单，并建设在危机发生时保持供应链连续性的程序。《美墨加三国协议》的竞争力委员会也将努力强化供应链。

2022年2月7日，拜登在评估美国供应链战略的顶点报告中提到：

“美国不可能自己制造、开采或生产一切。我们必须与盟友和伙伴合作，培养和促进集体的供应链韧性”。

虽然白宫的声明在原则上值得肯定，但新政府上台两年、疫情发生近三年后，美国依然没有就医疗供应链问题，与贸易伙伴采取更多具体措施。拜登政府已经反复表明增加医疗供应链韧性的愿望，但如果只期待美国生产，可能会在无意中增加成本，并在长期内降低供应链的安全性。

有鉴于此，本文认为，白宫应该在西半球找到若干可靠贸易伙伴，开启“安全医疗供应链协议”的谈判试点，以确保未来关键医疗产品的更可靠供应。这一试点工作应该由美国国家安全委员会（National Security Council）和美国国家经济委员会（National Economic Council）牵头，通过美国的机构间程序推动。在与行政部门的密切协商下，美国国会的领导人也应该确保这一目标的相关新政策尽快到位。

▍拉美具备医疗供应链基础

疫情背景下，全球医疗供应链正迅速增长。根据世界贸易组织（WTO）秘书处的数据，在2020年上半年，医疗产品贸易与2020年同期相比增长了12.4%，占世界贸易总额的6.1%。疫苗注射相关的重要物品，如橡胶手套、注射器和针头，其贸易额增长了34.8%。在这些关键物品中，橡胶手套的生产在地理上集中在亚洲——在该产品的五大供应商中，亚洲占了四个，而手套只是世界对该地区医疗产品依赖性的缩影。

历史上，拉美的巴西、哥伦比亚和墨西哥等国拥有重要的制药业。在拉美和加勒比海国家中，美国98%的新冠疫情相关进口产品来自墨西哥、哥斯达黎加、巴西和多米尼加共和国。与新冠疫情有关的药品方面，墨西哥和巴西是美国的主要供应商。墨西哥和巴西也是与新冠疫情有关或无关的医药产品和抗生素的主要供应商。具体就疫苗生产而言，墨西哥和阿根廷就阿斯利康疫苗的生产和销售达成了合作关系，而巴西的Eurofarma实验室与辉瑞和BioNTech早已形成了一个成功的联盟。

中国与拉丁美洲的贸易总额已从2002年的180亿美元急剧增加到2020年的近3180亿美元。中国从该地区的进口原材料和食品，主要包括自然资源，包括矿石、大豆、肉类和铜。另一方面，中国对该地区主要出口有附加值的制成品，如电气设备、机械和机动车及零部件。

为此，我们鼓励美国公司与巴西、加拿大、哥伦比亚和墨西哥的同行合作，增加高净值产品的互惠贸易，包括药品、医疗设备和个人防护用品（PPE）。相比亚洲而言，美洲的生产设施和消费产品的主要来源依然是美国。因此，将供应链从中国转移到这里确定的四个国家，可望增加美国的出口水平，并有助于实现供应的多样化和可靠性。

在疫情期间，拉美政治家和公民强烈希望增加对该地区疫苗、药品等医疗产品的分配，并推动医疗产品的本地化生产。因此，美国将有机会影响该地区医疗供应行业的轮廓以及监管环境，并加强美国及其盟友在该地区的供应链安全。

虽然同在西半球，但本文考虑的四个国家（墨西哥、巴西、加拿大和哥伦比亚）的概况和优势也有较明显的差别。如果美国企业了解哪些关键产品已被纳入管制范畴，以及哪些领域过度依赖亚洲的一个或两个国家，那么医疗供应链的重塑就回相对容易。美国政府可以协助企业，将供应链拆分成小部分后交付给美洲各国从事生产和运营。

如果有具体推进的需要，还需要美国政府对此全力以赴，包括利用（1）美国的技术专长和市场规模；（2）美国常用的贸易管理工具；以及（3）持续的外交举措，激励有潜力成为可信贸易伙伴的国家进行必要的改革。

▍美洲地区的近岸外包机会

那么，拉美和加勒比地区的商业环境状况如何？美国曾将医疗供应链的重点放在亚洲而非就近地区，这是否就是个错误呢？从其他生产部门（如服装制造业）的研究可以看出，运输成本、有效的港口设施、海关程序和电力成本的差异，是美国选择在中国和亚洲而不是拉美国家生产的因素。

拉美国家长期存在明显的政策问题，例如缺乏高水平贸易保护，并且有着令人窒息的、不可预测的监管制度，这些都限制其国家发挥其增长潜力。疫情期间，拉美国家不仅未能及时有效应对公共卫生危机的冲击，也面临着严重的经济问题。

危中有机，美洲可以借此建立合作网络，重塑医疗供应链。没有投资就不会有近岸外包，那么拉美国家创造一个有吸引力的投资环境是至关重要的。此外，基于美国和欧洲的知识产权优势，能够加快疫苗和相关医疗产品的研发。

因此，在“后疫情时代”，美国可以致力于建立完善的知识产权保护和开明监管框架，并着力实现两个关键目标：

（1）持续激励疫苗、诊断和治疗等领域的创新，以战胜下一次大流行病；

（2）强化美洲地区的医疗供应链，不仅抵御未来公共卫生风险，也要助力区域经济的高质量发展。

与此同时，若能抗衡对外界医疗供应链的依赖程度，或能得到美洲其他国家的积极响应。

▍如何鉴别和筛选“可靠贸易伙伴”？

根据美国的安全目标，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）认为有四个重要候选国能成为“可靠贸易伙伴”：墨西哥、加拿大、哥伦比亚和巴西。CSIS与访谈候选国的政商学界领袖，病总结了为何他们的政策和经济环境是可信贸易伙伴网络的合适人选。虽然这些国家在监管结构上存在差异，但也有意为美国投资安全的医疗供应链提供了有吸引力的基本条件，并具备制定更详细的“友邦外包”战略的所需条件。

在选择可信贸易伙伴的标准中，首要的是与美国存在成熟的贸易关系。所有受访者都认为，各国最好已具备自由贸易协定（FTA），或者至少具有有限的贸易和经济合作协定（ATEC），如巴西。为了在“后疫情时代”中取得恢复和发展，世界银行敦促中等收入国家致力于实现 “全球价值链自由化”（global value chain liberalization）的总体目标。世界银行强调，“精简关税、通关程序等，以降低贸易成本”十分重要，例如，各国可以相互承认彼此的个人防护产品的标准及测试评估体系。在医疗设备领域，可靠贸易伙伴应增加对国际统一标准的认同，并遵守世贸组织（WTO）《技术性贸易壁垒协议》的义务。

《美墨加三国协议》、《美国-巴西贸易和经济合作协议》和《美国-哥伦比亚自贸协定》中，都对优化监管、反腐败和贸易便利化的内容做了强调。在此基础上，在建立可信贸易伙伴网络时，各国政府还应该建设行业信息的共享渠道，包括基本产品的库存、生产能力和正在考虑的新建制造设施。

选择可靠贸易伙伴的另一个关键标准是法治体系。根据“世界正义工程”（World Justice Project）组织的研究，加拿大排名最高——2016年，加拿大在世界排名第12位，到2020年已提高到第9位。相反，其他国家都经历了某种程度的倒退。2016年，哥伦比亚排名第71位，但在2020年下降到第77位。巴西在2016年排名第52位，但在2020年下降到第67位。墨西哥在案例研究中表现最差，2016年排名第88位，2020年滑落到第104位，排名仅高于马里。同一时期，美国也从第18位跌至第21位。

▍典型案例分析

（一）墨西哥

墨西哥是拉美第二大医药市场，也是全球第十二大医药市场。2019年，该国的医药批发业营收超过84亿美元。到2028年，墨西哥的药品销售额预计将超过130亿美元。墨西哥也是抗生素、消炎药和癌症等药物的重要生产商，并且还在本地大量生产药品的原料、活性成分和成品。此外，墨西哥也是拉美最大的医疗器械出口国，在北美医疗技术供应链中发挥着重要作用。由于墨西哥工厂在疫情期间停工，美国的医疗供应链遭受了严重破坏。

世界上25家最大的制药公司中有20家在墨西哥有业务。这些公司包括默克、先灵葆雅、勃林格殷格翰、辉瑞、拜耳、阿斯利康、葛兰素史克和罗氏。最近，医疗行业的稳健性也因监管、生产实践和药物审批的改善而得了青睐。从2005年到2014年，美国也是墨西哥医疗行业的最大外国投资者。该行业的生产成本估计比美国低17%，也是经合组织（OECD）成员中最低的。

墨西哥最近采取了一些举措，旨在进一步吸引医疗行业投资。该国于2020年7月修改《一般进出口税法》，为出口提供免税待遇。2021年2月，这一法律被进一步修订，使疫苗的进出口都免税。2022年4月，墨西哥政府将发布其国家医疗产业政策，计划进一步解决该行业的创新和供应链问题，搭建统一的法律框架，并推出一个充分的国家产业发展计划。

政府采购方面，墨西哥似乎违背了《美墨加三国协议》。该国推出一项雄心勃勃的计划，将政府采购集中起来，努力根除腐败。此外，它最近还修订了联邦采购法，以绕过三国协议设定的公开招标程序，而将其卫生产品的采购外包给联合国项目事务署（UNOPS）。

墨西哥联邦卫生风险保护委员会（COFEPRIS）的程序和审批严重积压，可追溯到10多年前，影响了新品的普及和推广。在墨西哥，一种创新药物平均需要4.3年才能在公立医院上市，2021年的注册时间更是比2018年长57%。目前COFEPRIS授权临床试验和批准新药的工作严重积压，其中包括36项临床试验和11种等待行动的新药，这些药物在其他国家早已得到批准。由于该机构和医疗产业的沟通有限，加剧了行业的高成本运营。若墨西哥能够改进药物审批及相关流程体系，那么它将迅速成为美国医疗公司从亚洲转出后的重要目的地。

后疫情时代，美国和墨西哥政府可以共同畅想医疗物资的生产计划。目前，美国和墨西哥已在多个高级别会议上宣布，要积极推进医疗供应链合作。但是，目前最重要的任务，就是是尽快取得可识别的进展。一旦美国卫生与福利部（U.S. Dept. HHS）确定了必须在西半球实现供应链多样化的前20或25种药物、医疗设备和个人防护用品，高级别会议就应责成美墨的监管机构与私营部门合作，在墨西哥开启相关的产能投资。

最近，因包括癌症治疗在内的各种关键药品严重短缺，墨西哥政府也饱受其国内严厉批评。因此，如果墨西哥政府想要在保障人民健康方面开启新篇章，也会有意向成为一个可信赖的医疗产品研发和生产平台，并为之努力。

（二）加拿大

加拿大政府已清醒地认识到，针对疫情的疫苗和药物，几乎完全来自于在其他地区医疗公司的研发和生产。因此，加拿大制药企业在经历长期衰退之后，现在正看到新的投资和稳定的增长。

该国制药行业的全球市场份额为2.1%，是世界第九大市场，五年的复合年增长率为2.4%。这种增长主要来自于政府最新的产业政策，通过公私合作将研发成本外部化，鼓励跨国制药和生物技术公司投资，并配合制药公司开展临床试验。这些因素，再加上加拿大不断增长的老年人口，广泛的公共医疗支出，以及健全的医疗器械监管程序，使其成为可信贸易伙伴的候选国。

从1995年到2017年，加拿大卫生和生物科学产业以4%的速度增长。加拿大政府的政策旨在2025年将该领域的公司数量从900家增加到1800家，并将重点放在高增长的公司。目前主导加拿大制药市场的主要公司包括强生/Actelion、艾伯维、诺华、默克/Cubist和辉瑞/Hospira。被加拿大政府的税收条件优惠并且资金充沛，正在吸引大量外商投资。

2021年7月，该国政府宣布《生物制造和生命科学战略》，其中有五个支柱：（1）建立强大的协调治理；（2）加强研究系统和人才渠道；（3）加强新兴优势领域的发展；（4）建设公共能力；以及（5）基于全球监管标准来实现创新。第一个支柱旨在确保通过公开、可靠地获取专家信息来实现快速决策。第二个支柱支持从大学到医院的培训和研究机会，以加强对未来科学家和研究人员的教育。第三支柱利用加拿大的战略创新基金来填补该国生物制造供应链中的空白。在第四个支柱中，政府寻求成立一个新的机构，致力于生产未来的新生物制品和疫苗。最后，第五个支柱试图将生物制造的法规与新的生命科学公司的优先事项相协调，使加拿大成为一个有吸引力的投资和研发目的地。该计划将在未来七年获得22亿加元（17亿美元）的资金。

虽然加拿大政府已经承诺为生物制造和生命科学产业提供大量的财政支持，但其知识产权保护方面仍有改善空间。目前，加拿大已经同意了欧盟-加拿大全面经贸协定中及USMCA中强有力的知识产权条款，但美国特别301报告仍然将加拿大留在“观察名单”上。该报告指出，加拿大的知识产权问题涉及在边境和国内对盗版和假冒商品的执法不力，专利保护程序不足，以及对创新药品的专利和定价环境不友好。

此外，加拿大的卫生技术审批和价格谈判程序影响了医药投资的吸引力。加拿大专利药品价格审查委员会正在调整监管政策，或将重塑该国专利药品和设定价格上限的方式。这些变化预计将降低加拿大的整体生物制药价格水平，同时增加报销过程的复杂性。业界认为这些变化或将减少加拿大新药的引进。医药公司往往会在美欧药物审批通过后，再前往加拿大——他们认为加拿大是一个相对较小的市场，并且监管环境不太协调。

（三）哥伦比亚

作为美国强有力的盟友，哥伦比亚在过去五年中的经济增长率为每年4.8%，是拉美经济增长最快的国家之一。根据美国国务院的说法，投资哥伦比亚投资的最大价值可能在于它在南美洲、中美洲和北美洲之间的战略位置，以及它通往太平洋和大西洋的通道。哥伦比亚在该地区是独一无二的，因为它有弹性的行政机构、发达的私营部门和整体稳定的政局，这也使它在2020年成为经合组织的成员。2019年，在世界银行的经商便利指数中，哥伦比亚在190个国家中排名第67位，比2016年的第53位有所下降。

哥伦比亚的制药业规模很大，在拉美排名第三。2018年，超过四分之一的哥伦比亚制药业出口是由跨国公司生产的。2019年，这些出口与前一年相比增长率为10.8%。由于该国当前较完善的外国投资和贸易基础设施，使哥伦比亚成为与美国加强供应链协调的合适人选。2019年，哥伦比亚医药行业的出口额达到3.584亿美元，而其国内医药市场价值为48亿美元。同年，该国医疗产值达到29亿美元，以消化和代谢产品为主。

政府在医疗保健方面的强劲支出（2020年占国内生产总值的9%），并且拥有南美最高的医疗保险覆盖率之一，这使得哥伦比亚有着强劲的国内消费市场。许多美国医疗用品公司在哥伦比亚占有市场份额，包括辉瑞、杨森、诺华、默克和联合利华。医疗器械和设备方面，哥伦比亚继续严重依赖进口，2018年约占该国市场的80%。一项研究发现，“投入成本、物流成本、以往的经验和制度环境影响了哥伦比亚医疗产业的出口”。该研究还发现，该产业对原材料进口的依赖，导致“国内产业缺乏增加国内原材料生产的主动性”。

中国对哥伦比亚的经济拓展的影响在双边贸易和投资水平的提高中显而易见。现在，中国作为哥伦比亚的进口伙伴，排名在美国之前。哥伦比亚的进口伙伴依次是中国（占总进口的26.1%）、美国（22.9%）、墨西哥（6.1%）和巴西（5.3%）。年初至今的进口额与去年同期相比增长了49.9%，跃升至62亿美元。来自中国的投资主要集中在石油和天然气领域，近年来一直以缓慢但稳定的速度增长。2000年，中国是哥伦比亚第37大贸易伙伴，但到2022年，中国是哥伦比亚最重要的贸易伙伴，反映了中国在拉美地区商业活动的整体上升。

美国是哥伦比亚的第二大贸易伙伴。2006年谈判并在2012年实施的《美国-哥伦比亚贸易促进协定》（CTPA）提供了一个坚实的基础。2018年，哥伦比亚被美国贸易代表办公室（USTR）指定为“优先观察名单”国家，在2019年升级为观察名单国家，这表明该国在知识产权执法方面的改善。

目前，哥伦比亚已参与超过60个自贸协定，对象包括与美国、欧盟和欧洲自由贸易联盟国家。开放贸易的全球网络，体现了哥伦比亚对国际合作和改善其监管环境的接受程度。尽管哥伦比亚批准了世贸组织贸易便利化协定（TFA），但其在进出口边境合规性方面的世界银行评分仍然很低。最近，TFA联盟在哥伦比亚的卫生机构INVIMA引入了药品和医疗器械进口的风险管理系统，将有关产品的实物检查减少了34%。

虽然哥伦比亚在贸易便利方面还有进步空间，但该国存在运作良好的经济特区（special economic zones, SEZs），使其成为近岸外包的合适人选。经济特区是针对海关法而在地理上划定的区域，为在区内经营的投资者提供优惠。这些区域可以被设计成：（1）自由贸易区（提供仓库和存储设施的免税区）；（2）出口加工区（主要针对国外市场）；（3）综合经济特区或工业园区（拥有不同行业和服务业务的区域）；（4）保税区（用于存储货物而无需支付关税的保税仓库）；（5）专业区（科技或物流园区）；或（6）生态工业区（专注于减少废物和改善环境绩效）。根据《2019年经济特区世界投资报告》，拉丁美洲和加勒比地区有486个经济特区，其中哥伦比亚有39个，包括14个健康产业自由贸易区和8个健康产业的集群。

哥伦比亚的一个长期问题，是药品定价的不一致。在哥伦比亚，国家药品和医疗器械价格委员会（CNPMDM）决定药品定价。此外，哥伦比亚卫生部已将整个医疗市场的价格控制制度化。它已将数千种医疗产品置于价格控制之下，包括在2020年将770种产品列入价格控制清单，并在2021年再增加88种产品。

自2013年以来，哥伦比亚在药品报销方面采用国际价格参考方法，将创新和有竞争力的药品价格与其他17个国家的价格进行比较。令业界十分关注的是，目前正在考虑一种新的方法，通过在控制价格的定义中考虑非专利药品价格和修改用于确定价格的国家名单，来降低报销率。2020年1月27日，该国卫生部还命令CNPMDM对1800种药品和化合物实施价格上限。

2020年1月27日，卫生部命令CNPMDM对1800种药品和化合物实施价格上限。美国药品研究和制造商协会（PhRMA）发现，该药品定价方案既武断又不透明。PhRMA还发现，哥伦比亚的医药部门政策存在生物制品监管不达标、新的药品定价监管方法压低价格以及2015年颁布的国家发展计划导致监管障碍增加等问题。建立一个更统一的定价系统并更新国内法规以更好地遵守全球最佳做法，将使哥伦比亚的药品出口更具竞争力。

2021年4月，动乱使该国陷入瘫痪。在过去一年里，哥伦比亚经历了一系列抗议示威活动。在整个拉丁美洲，对日益严重的不平等、经济增速放缓和疫情蔓延的愤怒，使洪都拉斯和智利的左翼政府上台。哥伦比亚最新总统选举的结果也可能导致意识形态从右到左专项，导致较少的市场导向政策和更多的贸易保护。尽管如此，大西洋理事会（Atlantic Council）美国-哥伦比亚工作组的一份报告表示，哥伦比亚的独特的地理和政治位置，依然是美国医疗供应链回流的重要目的地。

（四）巴西

巴西是世界第六大人口大国，是拉美最大的市场，也是世界第七大医药市场。它为生物制药业的发展，提供了与中国同等规模的市场机会。巴西的医药市场拥有约1.8%的全球市场份额，规模接近210亿美元。医疗产业巴西的经济增长和创造就业非常重要，并有潜力成为整个地区的核心医疗产品供应商。2019年，该国医药行业的产值达到460多亿巴西雷亚尔（96亿美元），雇用100多万人。据估计，到2023年，巴西的医疗设备市场每年增长9%，到2023年预计将达到18亿美元。2019年，美国是巴西医疗和牙科设备出口的主要目的地，其价值超过2亿美元。不幸的是，巴西的医疗产品出口在2011年达到顶峰，此后稳步下降。

虽然巴西对美国制药和医疗器械公司来说是一个巨大的市场机会，但它的投资环境存在长期性问题。一个主要因素是巴西的外国所有权规则，曾经禁止了外国在卫生领域投资。2015年，巴西通过了一项法律，才放宽了该行业的外国投资要求。如今，巴西仍然有强大的本土制药公司——Aché Laboratorios Farmacéuticos S.A.公司100%由巴西人拥有，2020年的收入约为35亿巴西雷亚尔（7.3亿美元），与2015年相比增加了近三分之一。

总的来说，巴西的税收制度、政治不稳定和监管环境，使其成为一个对外国投资和合作相对缺乏吸引力的东道国。巴西的公司税率为15%，但它也对进口、出口、交易、财产、服务、收入和其他资产征税。这种税收制度是非常复杂和繁琐的，这意味着税收改革将使该国对外国投资更具吸引力。在世界银行的经商便利指数中，巴西在190个国家中排名第124位，仅次于塞内加尔。

然而，巴西在培养更先进的劳动力方面已取得了明显成效。世界银行的一项研究发现，巴西已从“人口红利”中获益，越来越多受过教育的人加入了劳动力队伍。然而，该报告警告说，与其他拉美国家和其他地区相比，巴西的生产力仍然落后。

与哥伦比亚或USMCA伙伴相比，美国-巴西贸易关系中的信任要素非常缺乏。最近的一个改进是在2020年10月19日签署了一项议定书，对2011年的ATEC进行了升级。该议定书包括了与USMCA类似的关于贸易便利化和海关管理、良好监管实践和反腐败的条款。

关于知识产权保护，巴西没有做出超出世贸组织要求的承诺，并且在许多领域甚至没有履行其现有的世贸组织义务。该国缺乏对药品的专利保护政策，和也缺乏对作为上市批准条件而提交的临床试验测试数据的保护。虽然巴西最近取消了专利审查过程中的事先同意要求，但巴西最高法院撤销了《知识产权法章程》第40条，该条规定专利期限可延长10年。这个举措将影响到超过10,000项专利申请，并且在明显针对医药产品和医疗设备。在积极的一面，巴西专利局在2019年通过了一项计划，旨在消除处理专利注册的巨大积压，但对制药业的待处理申请的积压情况还没有改善。

2022年10月的巴西总统选举中，现总统博索纳罗（Jair Bolsonaro）将与与左派工人党的前总统卢拉展开激烈的竞争。若卢拉获胜，或许将回到更高的国家支出和税收、贸易保护主义，并可能与中国重新建立政治和经济联盟。

在疫情期间遭受严重损失后，巴西政府加强了改善医疗健康的政治意愿。美国商会指出，巴西政府正在积极研究知识产权对国家经济产出和发展的影响。2021年5月，巴西政府发布了一份关于巴西知识产权密集型产业对国家GDP、就业和出口贡献的评估——在最近的三年时间里，这些产业对总附加值的贡献达到44.2%，同时雇佣了超过1900万巴西人，占劳动力的36%。无论最终谁上台，医疗产业作为重要的知识密集产业，在“后疫情时代”的巴西都将有着重要作用。

▍结论

面对持续性的全球疫情和日益攀升的中国对拉经济影响力，美国必须调整其政策框架，并致力于在西半球重塑医疗供应链。增加国际医疗产品供应的多样性，用以改善美洲人的健康安全，这将继续成为美国的一个关键战略目标。然而，可以预期的是，只有当美洲各国都能从中获益时，才能取得实际的改善。

因此，美国和其贸易伙伴们，需要拟定计划，重新将其经济纳入新的全球供应链中。基于该计划，各国可以通过外交途径与美国贸易代表沟通，共同制定双边政府政策，以实现关键医疗用品的多样性和冗余。此外，美国也应该致力于为可靠贸易伙伴提供具体支持，以便共同应对未来的大流行病。

拜登政府已明确表示，把所有医疗产品离岸外包到亚洲，已行不通；相反，鉴于交通、产业链互补等因素，在西半球实现近岸外包，才是更可持续的路径。因此在许多方面，扩大与加拿大、墨西哥、巴西、哥伦比亚四国的医疗供应合作，是可行且重要的。

目前，美国已经在西半球建立起了一个复杂的自由贸易协定体系，在这个坚固的平台上，四国可以从以下因素出发，探索与美国在医疗供应链领域建立“可靠贸易伙伴关系”：（1）现有自贸协定和贸易和经济合作协议；（2）美国在疫苗和其他医疗领域的科学和生产技术；（3）良好监管做法的国际标准；（4）美国的贸易优惠政策，包括最惠国待遇和301条款；以及（5）美国市场的巨大规模。

墨西哥、加拿大和哥伦比亚在地理上与美国更近，并且已有成熟的自贸协定，这些都为下一步合作打下坚实基础。相比之下，巴西需要改善其投资和税收环境，推动更进一步的贸易谈判，还有很长的路要走。拉美专家Juan Cortiñas和Peter Schechter强调，在拉美地区，不同国家的近岸外包机会是不同的，例如哥伦比亚和墨西哥“拥有更坚实的医疗产业和技术基础”，有较强竞争力。值得注意的是，政治问题依然在危及巴西、哥伦比亚和墨西哥的稳定，但加拿大却没有类似问题。

在各国考虑具体政策时，必须加强对知识产权的保护和监管，进而加速最新技术和药品的流通。目前的全球健康体系，正是依靠知识产权来促进激励措施、分配资源、形成良好的伙伴关系，并以商业条件转让技术。例如，有效的知识产权促进了数以百计的疫苗自愿许可协议，从而在大流行病的高峰期迅速扩大了全球生产规模。数据显示，到2022年6月，全球疫苗制造能力将达到240亿剂。未来，如果各国承若打造良好的监管和制造环境，除疫苗生产外，还有机会可以将更多医疗产品的生产从亚洲转移到拉美。

总体而言，美国需要全面的外交努力，进一步确认哪些条款有助于建立新的、可靠的贸易伙伴关系，也加强对贸易对象的进一步审查和筛选。无论如何，建立起安全的西半球医疗供应链，不仅能带来新的经济发展机遇，更是对未来全球健康风险的最大保障。

本文原载美国战略与国际问题研究中心（CSIS）官网，由文化纵横新媒体编译，仅代表作者观点。