“层层加码”下的基层：上级以层层压实责任为名 实际上“层层甩锅”

2019年，江西省新余市渝水区珠珊镇整治挂牌过多过滥现象。图为沙头村委整治前的状态。

“关于安全生产工作，县里要求各乡镇和部门每年11月上旬前形成本年度工作报告，是不是感觉哪里没对？”谢俊把重音放在“每年11月上旬”和“本年度”两个词上，向记者说了两次。

离年底还有将近2个月，怎么形成年度工作报告呢？作为某县负责统筹安全生产工作的部门人员，谢俊也觉得无奈：“没办法，市上要求各区县在每年11月中旬上报，我们也只能再把时间往前提一点。”

按照自上而下层层加码的规律，县级职能部门上接市州、下对乡镇，既是加码作用的对象，也是发生加码的主体。记者在走访的过程中，不少县级职能部门干部表示：都是“码中人”，但这个“中间层”不好当！

“谁都没有错”，错的是“码”

星期一快到下班时间，通知各乡镇、街道星期三把数据统计上来，吴晓燕看着群里接连回复的“收到”，知道又有不少人这天“下不了班”了。

作为某县级民政局的工作人员，吴晓燕当天收到市民政局的通知，要求在当周四统计上报全县在营运养老机构的数量。既要把任务按时分配下去，又要打好“提前量”，吴晓燕只能在通知时，把截止时间提前一天，以便于本级统计汇总各乡镇、街道报上来的数据。

“任务层层传达时，每一层都打个‘提前量’。可想而知，省上要求的截止时间很可能是周五。”吴晓燕说，除了层层“提速”，各级文件签发也有个过程，最后留给基层执行的时间已经不多了。

记者了解到，从执行层面来说，公办养老机构的数量相对稳定，情况也好掌握。但民办养老机构不仅种类繁多，其经营状态还处于动态变化之中。按照属地管理原则，一般由各乡镇、街道的民政办联合社区网格员的力量，将平时掌握的民办养老机构点位进行汇总，并实地一一确认是否在营运，同时还要向市场监管部门申请调取民办养老机构注册、注销的最新情况。最终把这些数据汇总到一起。

“基层干部都知道时间紧、任务重，但对于这样的任务是不敢含糊的。”吴晓燕认为，当时省上在疫情防控关键时期，要求快速统计在营运养老机构的数量，一定是为全省开展防疫决策部署提供参考的。而且疫情的发展瞬息万变，有些数据来晚了可能真就没用了。“从上到下传达任务的时候，在速度上层层加码，但你能说谁有错吗？”

有采访对象提出，有些问题是否可以从上级就开始优化？比如省上在布置任务，或是各层级在传达任务时，通过调动多方力量协作，减小基层执行的阻力，又或者赋予基层一定的临时权限，提高整体效率。

就拿统计养老机构数量为例，吴晓燕认为，如果市场监管部门可以提前介入、主动配合，就可以免去基层干部在协调上耗费的时间精力。“当然，这种跨部门调动的权限，也需要上级单位赋予我们。”

记者在采访过程中了解到的层层加码情况，大致可以分为四种类型：增速度、加数量、扩内容、提标准。

要说最常见的层层加码现象，不少干部认为非“写总结”莫属。

“可能省上要求写800字，到了市上就要求写1000字，到了县上要求写1200字，再到乡镇就是1500字起步。”在某县级职能部门办公室工作的干部孙维说，对基层干部来说，最重要的就是保证在层层上报过程中内容“够删”，而且不被删掉最亮点的内容。

“基层干部的写作水平确实参差不齐，如果在质量上提出更高的要求，效果不好把握，那就只能在数量上加码。这样也能保证每一层级对总结内容有改进空间。”孙维说。

一味拿数据说话，可能会鞭打快牛

“每个月要达到固定数量的信息公开任务，如果没有完成，就会被取消年度信息考核资格。”自从中部某县开始对各县级行政单位、乡镇政府实行信息公开量化考核，在该县统计局工作的小许就开始“切蛋糕”：每月要完成将近30条的信息公开任务，办公室得多分几条，每个业务股室至少一条，各镇街统计站至少一条……

2007年4月，国务院公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，在2019年4月予以修订。

修订后的条例对行政机关、县级以上政府、市级政府、乡镇一级政府应当公开的内容进行了明确规定，并且要求，“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则”，“各级人民政府应当积极推进政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开的内容”。至于信息公开的数量，国家并没有明文规定。

“我们面对这种情况也犯难，其实已经做到了应公开尽公开，但是为了达到每月的目标考核数量，基层找一些开会之类的外宣稿件来凑数，我们也默认。这相当于把信息公开工作和宣传工作搅在一起了，但确实是没有办法的办法。”西部某县级行政单位的一名工作人员告诉记者，除此之外，他们还要时不时地找其他同级单位“打探情况”，了解对方相关工作的完成度。如果别人已经“超额”完成任务了，自己就还要努把力。

“上级单位要求‘逐步增加政府信息公开的内容’，如果不在数量上体现，怎么表示是‘逐步增加’了呢？”一名曾在县级政府办工作的干部告诉记者，其实类似的情况在其他领域也比较常见。如果上级单位对下不明确一个具体目标，到了年底，凭借什么依据来考核呢？

采访过程中，一些区县、乡镇的采访对象表示，在数据压力下，不少“竞争”逐渐内卷化。有人认为，基层干部花费了大量时间精力，许多有意义的工作最后却只变成了一组数字。这种考核标准的片面化，甚至是“唯数字化”，有时候比较挫伤干部的工作积极性。

对于那些年年面临数据考核的单位，最担心的就是年年考核任务“水涨船高”。“拿宣传工作来说，比如今年市上的目标考核任务总量是10条，有的区县拔尖，做到了20条，那么明年市上就可能综合考量，把考核基数提高到15条。”在某县级单位宣传口工作的任慧认为，有的地方在这一年“超常发挥”，但不代表全县的平均水平，也不代表这个地方的常态。

“我们常说的‘鞭打快牛’就是这个道理。”任慧告诉记者，作为执行层，对上一级的要求只能照单全收，至于任务量是否合理，没有多少商量的余地。但县级政府机构本身人员数量就少，有的单位宣传口干部只有一个，就只能把任务再分解到乡镇。“看到别人都在拼命往前冲，就必须觉得自己也可以。这样要求自己，也相当于在要求乡镇。”

以考核为指挥棒，就一定能推动工作吗？

基层不少干部反映，只要有考核指标，排名就可能“白热化”。上级单位定了考核指标，下面“卷”得厉害。如果一个事项突然不定考核指标了，下面“卷”得更厉害。

“市上不定上限，这个信号我们把握不准。所以只能自我加压，总之肯定不能低于往年的标准。”在某县级职能部门综合处工作的小何认为，有些时候上级单位看似把工作的主动权下放了，但一种无形的“指挥棒”还是握在自己手里，基层其实也不敢自作主张。

还有的干部认为，一些工作本来目的是推动好政策落地，让群众享受政策福利，但如果各地一味追求排名，就可能在执行中走样变形。群众不仅看不到好处，还会理解为自己被要求配合工作，好事也变了味。

“对中间层来说，其实知道有些事情推动起来难，但正是因为难，担心下面有畏难情绪，人人保持‘观望’、迟迟不动，所以只能下考核任务。不然光说‘加大力度、加快速度’之类的话，就显得很空。”上述这名曾在县级政府办工作的干部表示，有时候层层明确目标、层层压实责任不能与层层加码等同起来。

可是，最为基层诟病的问题，就是上级以层层压实责任为名，实际上“层层甩锅”。2020年上半年，全国各地在推动复工复产和疫情防控常态化工作。有的地方发布通报，要求对于符合复工复产条件的单位，在复工复产前后无需与相关部门或管理单位签订疫情防控责任书、承诺书等文件。

记者注意到，直到现在，一些地方的县级市场监管部门还会组织管辖范围内市场主体签订类似的责任书、承诺书。一名曾参与疫情防控的县级部门干部告诉记者，这些责任书、承诺书，其实不能成为相关部门的“免责声明”。一旦出了问题，相关部门是不能“甩锅”给市场主体的。“但上级要求下面的防疫措施要到位，拿什么考核‘防疫措施到位’这个要求，不就是签订责任书、承诺书的范围和数量？”

此外，一些地方和部门还热衷搞多套目标责任书，可谓“层层签、事事签、人人签”。“压实主体责任，不能只停留在纸面上。”这名干部说。

记者在采访过程中，听到基层干部发出的最多疑问，就是“到底这些事该不该纳入考核”。就拿写工作日志来说，有的地方上级文件要求是干部要记录工作会议、培训、学习等情况，而层层下达后到了某一层级，就变成全员写工作日志，有的机关单位还会搞“晒日志”的活动。有的地方不仅要写日志，还有周志、月志。

一名在县级职能部门一线工作的干部告诉记者，自己其实本来就有写工作日志的习惯，把当天的工作体会做一个梳理，时间久了就会有很强的收获感。“但自从变成考核任务后，写工作日志反而没有以前那种劲头了。”（文中部分人物为化名）