风向｜俄乌战争：欧盟东扩的加速器还是灭火器？

▎当地时间2022年3月11日，法国凡尔赛，欧盟峰会非正式会议进入第二天

文/凤凰网《风向》特约作者 上海政法学院政府管理学院教授、博士生导师 杨友孙

核心提要：

1. 俄乌战争是欧洲矛盾的一次集中爆发，迫使每个国家、国际组织都需要对一些敏感的问题进行站队，表明立场，模糊站位已难以维持。

2. 欧盟“东部伙伴关系”六国中仅乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦已于2014年和欧盟签订了“联系国协定”，在其余三国中，白俄罗斯从冷战结束以来一直是俄罗斯的忠实粉丝，亚美尼亚对俄罗斯的依赖与畏惧感不断加深，而阿塞拜疆的含糊政策实际上正在将自己推向远离欧盟立场。俄乌战争使欧盟的东部伙伴关系六国正加速分裂，使欧盟的“东部伙伴关系”彻底走向坟场。

3. 西巴尔干国家也出现分化。与东部六国相比，许多国家对俄高度的能源依赖，在很大程度上牵制了它们的亲西倾向。

4. 2019年的新冠肺炎在一定程度上延迟了欧盟扩大进程，而俄乌战争则可能给欧盟扩大注入新的活力，治愈欧盟的“东扩疲劳症”，使欧盟东扩的拉力正在增加。欧盟明显意识到了东扩的重要性。

5. 对于东部国家的加入，西欧欧盟老成员国，作为长期以来维持欧盟支出的10个净贡献国，明显不如中东欧成员国热心。对于这些老成员国来说，东部不发达成员国的增加，意味着更重的经济负担。

▎当地时间2022年3月7日，比利时布鲁塞尔，欧盟委员会主席冯德莱恩与意大利总理德拉吉举行会晤，双方就俄乌局势表示正在计划对俄进一步制裁，并寻求更多能源供给减少欧洲对俄依赖

从2月24日普京对乌克兰发动“特别军事行动”以来，已经过去半个多月，随着战争的进展，它带来的各种问题持续发酵。俄乌战争正如一个时空穿梭机，又像一个时间加速器，它将未来推到各国面前，很多本是“未来”的问题，紧急地提前到现在作答。

俄乌战争“牵一发而动全身”，它是欧洲矛盾的一次集中爆发，战争迫使每个国家、国际组织都需要对一些敏感的问题进行站队，表明立场。2月28日，乌克兰总统泽连斯基向欧盟提出紧急入盟申请，次日，他再次表达了这个请求；3月3日，格鲁吉亚和摩尔多瓦也相继提出了入盟申请。懈怠多年的欧盟东扩问题突然成为俄乌战争中的一个热点问题。对欧盟及其成员国来说，需要重新定位欧盟东扩；而对于一些候选国或潜在候选国来说，在以欧盟为核心的欧洲和以俄罗斯为核心的欧亚之间的模糊站位已难以维持，形势迫使它们在是否加入欧盟问题上尽快表明立场。

东部伙伴关系六国两极分裂态势形成

欧盟“东部伙伴关系”倡议最初由波兰和瑞典提出，在2008年6月的欧盟首脑会议上获得通过，2009年5月7日正式启动。其核心内容是欧盟从外部对东部六国——乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、亚美尼亚和阿塞拜疆提供经济、社会、政治支持，并对这些国家进行内部改造，以使东部出现亲欧盟的民主政府，有朝一日将这些国家纳入欧盟之内。

▎当地时间2021年12月15日，比利时布鲁塞尔，欧盟东部伙伴关系峰会在布鲁塞尔举行，乌克兰总统泽连斯基与欧洲理事会主席米歇尔在峰会前会晤

“东部伙伴关系”六国从地理上可以分为与欧盟东部直接接壤的白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦三国以及与欧盟不接壤的格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆等外高加索三国，但此次分裂并未严格按照地理界限划定。

从与欧盟关系来看，六国中仅乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦已于2014年和欧盟签订了“联系国协定”，在其余三国中，白俄罗斯、亚美尼亚在2015年加入了俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”，“东部伙伴关系”六国已有分化迹象，俄乌战争加速了它们的分裂。

2月28日，正在俄乌战火中的泽连斯基向欧盟提出了“紧急入盟申请”，希望以此表明乌克兰选择与欧盟在一起，它属于欧洲而非欧亚的一部分，并希望得到欧盟全方位的支持。

▎欧盟委员会主席冯德莱恩2022年3月1日谈及乌克兰加入欧盟一事时表示，首先必须结束战事

对于格鲁吉亚来说，俄乌战争正如2008年的俄格战争，因而同病相怜。战争之前，格鲁吉亚执政党主席、议会议长伊拉克利·科巴希泽(Irakli Kobakhidze）还坚持表示，最早要到2024年才会提交入盟申请，因为“草率的举措可能会适得其反”，但3月3日，他转变了态度，第二个向欧盟提交了入盟申请。同日，摩尔多瓦总统马亚桑杜（Maia Sandu）也签署了加入欧盟的申请，希望为摩尔多瓦开辟明确的通往欧洲之路。

但是，对于白俄罗斯、亚美尼亚、阿塞拜疆等“东部伙伴关系”国家来说，反应则完全相反。 白俄罗斯从冷战结束以来一直是俄罗斯的忠实粉丝，在俄乌战争中，白俄罗斯参加了对乌克兰的军事行动，它们从白俄罗斯出发，向乌克兰北部进军攻击首都基辅。

▎当地时间2022年3月11日，俄罗斯莫斯科，俄罗斯总统普京与白俄罗斯总统卢卡申科举行会谈

对于亚美尼亚来说，对于这个小国来说，欧盟远在天边，俄罗斯却近在眼前。自2014年俄罗斯兼并克里米亚时，亲俄叙事就一直是该国政治话语中的显著特征。在2020年亚美尼亚与阿塞拜疆发生纳戈尔诺-卡拉巴赫战争之后，俄罗斯对两国争议的纳戈尔诺-卡拉巴赫地区加强了政治与军事控制，亚美尼亚对俄罗斯的依赖与畏惧感加深。

俄乌战争爆发之后，亚美尼亚总统尼科尔.帕希尼扬（Nikol Pashinyan）积极向俄罗斯表忠，谴责欧盟在俄罗斯特权利益领域的“鲁莽”和“干涉”，将东方伙伴关系的障碍归咎于其反俄性质。 2月26日，在波兰和乌克兰提议下，欧洲委员会部长委员会决定暂停俄罗斯在欧洲委员会的成员国地位，亚美尼亚是唯一与俄罗斯一同投反对票的国家。

阿塞拜疆则在很长时间内，试图平衡乌克兰、欧盟与俄罗斯。 2月22日，阿塞拜疆总统阿利耶夫（Ilham Aliyev）应普京之邀前往莫斯科，签署了关于将两国关系从“战略伙伴关系”提升为“同盟合作关系”的宣言。

▎当地时间2022年2月22日，俄罗斯莫斯科，阿塞拜疆总统阿利耶夫抵达莫斯科进行访问，来到位于红场西北侧克里姆林宫红墙外的亚历山大花园里，向无名烈士墓敬献花圈

24日俄乌战争爆发之后，平衡政策显得十分尴尬，试图同时维持与俄罗斯和乌克兰、欧盟的良好关系已不可能。2月25日，总统高级外交政策顾问呼吁俄乌“应该通过对话解决冲突”，以含糊言辞回避表明立场。2月26日，欧洲委员会关于暂停俄罗斯在欧洲委员会的成员国地位的投票中，阿塞拜疆未派代表参会，从而回避投票的尴尬，但同时也向乌克兰提供人道主义援助。

阿塞拜疆的含糊政策实际上正在将自己推向远离欧盟立场，引起了国内部分民众的不满，出现了多次声援乌克兰的集会。而乌克兰驻阿塞拜疆大使卡涅夫斯基（Vladislav Kanevskiy）则表示，基辅正在等待听取阿塞拜疆的立场，但阿塞拜疆并未改变态度。

可见，俄乌战争使欧盟的东部伙伴关系六国正加速分裂，它使欧盟的“东部伙伴关系”彻底走向坟场，新的东部政策如何展开，仍需观察俄乌战争的走向。

西巴尔干六国进入分化的十字路口

2018年2月6日，欧盟委员会出台“扩大计划”，拟在2025年后将接纳阿尔巴尼亚、波黑、科索沃、黑山、北马其顿、塞尔维亚等六个西巴尔干国家加入欧盟。六国中，阿尔巴比亚、黑山、北马其顿、塞尔维亚已正式获得候选国地位，而波黑、科索沃仅被认为是潜在候选国；而阿尔巴尼亚、黑山、和北马其顿已加入北约，显示了更强的亲西方倾向。

俄乌战争之后，西巴尔干国家也出现了分化。 北马其顿、科索沃和阿尔巴尼、黑山均明显表现出“亲西”倾向，并加入了欧盟和美国对俄罗斯的制裁。塞尔维亚和波黑对俄乌战争采取了暧昧立场，两国均未谴责俄罗斯对乌克兰的入侵，也未追随欧盟对俄制裁措施。

▎当地时间2022年3月14日，北马其顿共和国斯科普里，欧盟外交政策和安全事务负责人约瑟普·博雷尔与北马其顿总理科瓦切夫斯基会晤

塞尔维亚严重依赖俄罗斯的能源，以及国内4月即将面临总统选举——包括现任总统武契奇在内的任何领导人，如果明确支持乌克兰或俄罗斯，都将迅速失去大量选票，因而塞尔维亚谨慎地保持着沉默立场。2月25日晚上，武契奇对俄罗斯对乌克兰的特别军事行动进行了如下表态：破坏任何国家的领土完整都是一件非常糟糕的事情，不过，塞尔维亚有它的切身利益和它的传统朋友。武契奇的表态相比阿塞拜疆来说，支持乌克兰意味更浓一些，只是出于现实利益因素不便谴责。

3月初，欧洲议会通过了一项决议，表示“对塞尔维亚不加入欧盟对俄罗斯的制裁表示强烈遗憾，这损害了其加入欧盟的进程。”武契奇表示，塞尔维亚目前已处于“异常困难的境地”。但随着战争的推进和大选在4月份结束，塞尔维亚仍然需要在“亲欧”和“亲俄”之间做出明确选择，不然可能影响其入盟进程。

波黑也未公开谴责和制裁俄罗斯，这主要源于国内族群分裂 ，它由塞族共和国和穆克联邦两个实体组成，国家元首则为由克罗地亚族族、穆斯林（波斯尼亚克族）、塞尔维亚族每方一个代表组成的“主席团”，三人在重大事务中必须一致才能形成决策。

▎资料图：波黑主席团穆、克、塞三族领导人代表贾费罗维奇、科姆希奇、多迪克

目前，主席团的克族代表科姆希奇（Zeljko Komsic）、穆方代表扎费罗维奇（Šefik Džaferović）均表示，将和欧盟一致，对俄罗斯进行制裁，但受到塞尔维亚巨大影响的塞族代表多迪克（Milorad Dodik）则反对加入制裁。不过，三人在加入欧盟方面并无分歧。3月8日，主席团的轮值主席科姆希奇向欧盟发出正式请求，希望欧盟考虑给予波黑正式候选国地位。

对于潜在候选国科索沃来说，俄乌战争是它向欧盟示好的良机。 2008年2月17日，科索沃宣布脱离塞尔维亚独立，同年欧盟表示了接纳科索沃加入欧盟的前景。2016年2月26日，科索沃与欧盟签订《稳定与联系协议》，获得了“潜在候选国”地位。但塞尔维亚一直未承认科索沃独立，还积极争取俄罗斯对此的支持。俄乌战争之后，科索沃处于非常困难的局面，极需要通过加入欧盟、北约获取国际承认和获得政治、军事保护。

▎资料图：科索沃总理库尔蒂（Albin Kurti）

3月3日，科索沃议会通过了一项决议，要求政府“采取一切必要措施加入北约、欧盟、欧洲委员会和其他国际组织”。科索沃总理库尔蒂（Albin Kurti）呼吁欧盟和北约应加速扩大，以加强它们的西巴尔干半岛南翼，最好重新考虑接纳西巴尔干地区国家的新方式。但科索沃仅为潜在候选国，并且有塞浦路斯、希腊、罗马尼亚、斯洛伐克、西班牙五个成员国不承认其为独立国家，要加入欧盟仍有很长的路要走。

与东部六国相比，西巴尔干六国的开始处于分化的十字路口，但尚未到达两极分裂的程度。即使保持沉默态度的塞尔维亚和波黑，也并未动摇加入欧盟的远景目标。 巴尔干地区的一个问题是，许多国家仍然严重依赖俄罗斯的能源，塞尔维亚、波黑以及北马其顿对俄罗斯天然气的依赖度甚至高达100%，这在很大程度上牵制了它们的亲西倾向。若战争之后，欧盟在这些方面能提供公共产品，将极大地推动西巴尔干国家的西向进路。

欧盟成员国冷热不均

对于西巴尔干国家来说，2018年2月欧盟的“扩大计划”拟将在2025年后接纳西巴尔干六国。对于乌克兰入盟，欧盟委员会前任主席容克在2016年3月曾经表示，乌克兰至少需要20到25年才能加入欧盟。2019年的新冠肺炎在一定程度上延迟了欧盟扩大进程，而俄乌战争则可能给欧盟扩大注入新的活力，治愈欧盟的“东扩疲劳症”。

▎欧盟外交与安全政策高级代表博雷利接受采访时称，俄罗斯关于安全保证和欧盟与北约停止东扩是“纯粹的俄罗斯议程，条件完全不可接受”

俄乌战争无疑改变了欧盟东扩的生态，总体上很可能会加速，这可以从两方面来分析。首先，从“推力—拉力”的角度来看，俄乌战争使欧盟东扩的拉力正在增加。欧盟认识到，欧盟的东部和东南部仍然存在着不稳定和不确定因素，这将影响欧盟自身的稳定和发展。如果不积极吸引这些国家向西加入欧盟，它们就很可能向东加入俄罗斯主导的欧亚经济联盟，强化独联体的政治、军事合作。因而欧盟必然加强对这些国家的支持和影响，提供物质、制度、价值观的输出和供给。

在推力方面，除了个别国家外，大多数东部国家均已表现出比过去更强的入盟愿望，可以获得政治、安全方面的保护和经济方面的发展。 其次，从民众角度来看，俄乌战争之后，欧洲大多数国家都爆发了反对俄罗斯、支持乌克兰的聚集活动。例如塞尔维亚，很多民众通过聚会表达了对政府在俄乌战争中的沉默立场的抗议，这给政府带来了莫大的压力。毕竟，对于普通民众来说，支持乌克兰，就是与欧盟和西方站在一起，靠拢相对发达的欧盟，也意味着更多、更好的受教育机会和个人发展机会。

▎当地时间2022年3月10日，法国巴黎近郊凡尔赛宫，欧盟峰会举行

对于突然加速的东扩问题，欧盟总体上表达了肯定的态度。2月底，欧盟委员会主席冯德莱恩在接受欧洲新闻网采访时表示：乌克兰是我们中的一员，我希望它的加入。欧洲议会也于3月1日对乌克兰加入欧盟表示赞同意见。3月10日，在欧盟凡尔赛峰会上，欧洲理事会决定，“迅速采取行动”，并邀请欧盟委员会根据条约的相关规定就乌克兰申请加入欧盟提出意见，在此之前，将进一步加强我们的纽带并深化伙伴关系，以支持乌克兰走上欧洲之路。这些表态均为政治支持，并非承诺或时间表，更非开启了东扩的快速通道。

而且，欧盟东扩并非欧盟机构所能完全决定，更需要欧盟27个成员国的逐一同意。俄乌战争之后，很多成员国表达了对欧盟东扩的立场。其中，最积极支持欧盟加速东扩的是中东欧成员国，欧盟若启动再次东扩，这些国家不仅能获得欧洲一体化带来的贸易收益和政治安全，而且可以发挥自己作为“东部问题专家”的作用，提升在欧盟中的地位。

2月28日，中东欧8个国家——保加利亚、捷克、爱沙尼、拉脱维、立陶宛、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚共同发表了一封公开信，呼吁欧盟成员国立即给予乌克兰候选国地位并开启入盟谈判，以加速乌克兰的入盟进程。

▎资料图：爱沙尼亚总理卡亚.卡拉斯（Kaja Kallas） 图源：法新社

3月2日，爱沙尼亚总理卡亚.卡拉斯（Kaja Kallas）在欧洲议会发表讲话，呼吁欧盟立即加速东扩步伐。3月10日，在欧盟的凡尔赛峰会上，波罗的海国家和波兰再度督促欧盟立即开启东扩进程，但大多数国家对给予乌克兰入盟“快速通道”进行了否定。

然而，西欧欧盟老成员国却明显不如中东欧成员国热心。长期以来，维持欧盟支出的净贡献国只有11个，英国退出后减为10个：德国、法国、意大利、荷兰、瑞典、比利时、奥地利、丹麦、芬兰、卢森堡。对于这些国家来说，东部不发达成员国的增加，意味着更重的经济负担，而且，一些中东欧国家加入欧盟之后的表现也不如人意。

荷兰首相马克·吕特（Mark Rutte）3月2日表示，乌克兰加入欧盟在短期内不会发生，这将是耗时多年的过程；而摩尔多瓦和格鲁吉亚成为成员国的距离可能会更远，因为它们不像乌克兰那样面临直接威胁。德国总理朔尔茨在3月3日接受电视采访时表示，现在不是考虑乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦加入欧盟事宜的时候，当务之急是防止俄乌战争继续升级；况且，欧盟是一个有规则的共同体，入盟是有前提条件的。3月10日，在欧盟峰会凡尔赛峰会上，法国总统马克龙也表示，欧盟将向最近申请入盟的乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦等国发出强烈支持的信号，但现在不是为处于战争中的乌克兰开启加入欧盟流程的好时机，目前欧盟不可能有任何扩大。

东扩前景展望

俄乌战争给欧盟东扩注入了一针强心剂，将大概率推动欧盟加速东扩。但是，由于俄乌战争前景不明，以及欧盟成员国存在分歧，目前几乎不存在紧急启动欧盟东扩的可能性。 况且，即使决定启动欧盟东扩步伐，东部国家和西巴尔干国家要加入欧盟，仍然不会一帆风顺。毕竟，一个国家从潜在候选国到候选国，最后加入欧盟，不仅需要所有成员国同意，达到哥本哈根入盟标准（政治民主、市场经济、承担成员国责任的能力），还需要吸收所有欧盟法规及相关标准，涉及35个章节约80000页规则的谈判。这个过程通常需要十多年乃至更长时间，削弱这些条件对于申请国和欧盟来说，都将留下巨大的隐患。

▎摩尔多瓦总统、国会议长与总理签署欧盟申请书。图源：推特

而且，欧盟如果考虑启动乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦的紧急入盟程序，将会引起翘首以盼多年的土耳其和西巴尔干国家强烈的挫败感，甚至引发这些地区的社会动荡。欧盟对西巴尔干的东扩进程很可能会有所提速，但同样需要经历漫长的谈判进程。

从常理来看，只有在巴尔干候选国和潜在候选国全部入盟之后，欧盟才会考虑启动乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦等东部三国的谈判。但在这个漫长的等待期，欧盟有可能采取特殊方法，以加强外部合作方式提升欧盟和三国的关系，使它们能够获得成员国的一些核心利益，例如赋予这些国家公民在欧盟内部自由流动和居住的权利，使他们能够在欧盟的任何地方寻找工作和生活。

▎当地时间2022年2月7日，美国华盛顿，美国-欧盟能源委员会会议在当地举行，美国国务卿布林肯表示，美国正在与全球主要燃料生产国谈判，以扩大包括乌克兰在内的对欧燃料供应

总之，受到俄乌战争的影响，欧盟将重塑其东扩日程，（潜在）候选国可能面临重新筛选。对大多数国家来说，俄乌战争很可能是入盟的加速器，但对于俄罗斯、亚美尼亚、阿塞拜疆等国来说，俄乌战争却是入盟的灭火器，因为它们选择靠拢俄罗斯，与欧盟渐行渐远，开始与乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦在不同赛道上展开国家战略的竞赛。而塞尔维亚或波黑，如果不主动、迅速跟进，必将被欧盟淘汰出局或者留级惩罚，毕竟东扩的主动方在于欧盟而非提出申请的国家。当然，所有这一切的结果，又在很大程度上取决于俄乌战争的结果和走向。