中国是反恐战争最大收益者?不,是美国自己害了自己
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中国是反恐战争最大收益者?不,是美国自己害了自己

2021年09月11日 11:45:23
来源:风向

作者:本·罗德斯(Ben Rhodes)

原标题:自我和他者 美国如何让敌人操纵其外交政策

核心提示:

1. 反恐战争大量消耗了美国的资源和精力,影响了美国政治的优先级排序。过去20年里,这些资源和精力本可以用于完成许多其他任务。美国一直致力于解决气候变化、全球疫情、不平等加剧、技术性颠覆、影响力减弱等问题,但实际行动有限。美国政府花费了数万亿美元来防止恐怖袭击,但比起新冠疫情、枪支滥用、极端天气,此类袭击造成的死亡人数只是九牛一毛。

2. 反恐战争重塑了美国的民族认同,也不可避免地产生了权力滥用、民主效力和合法性削弱、美国人对政府信任下降等问题。尽管拜登从阿富汗撤离了军队,但反恐战争的庞大基础依然存在并影响美国。中国是美国反恐战争的最大受益者,这主要是美国的严重错误所致,如果美国继续用“对抗他者”的观念来界定美国的身份,就可能重复反恐战争中犯过的严重错误。

3. 美国口头上支持民主价值观,实则资助埃及镇压行动、向沙特政府售卖武器、还在也门发动残酷战争,这种伪善行为已经影响美国外交政策很长时间了。拜登政府应在清洁能源、流行病防范以及全球卫生安全领域增加联邦投资,同时对相关领域做出重大改革,摒弃破坏民主价值观的的思维模式,减少对恐怖主义的关注。

4. 美国排外潮流在“9·11”事件后重新定位,不仅未能打击恐怖主义,反起助长作用。后“9·11”时代的民族沙文主义演变成了恐惧和仇外心理。仅仅关注新的“他者”是错误的,冲动可能会助长另一波民族主义或者威权主义。相反,美国应该更多地关注“自我”,才能形成弹性的民主。

21世纪,没有哪个事件比“9·11”事件更能塑造美国及其在全球扮演的角色。“9·11”打破了美国冷战后10年以来的自满情绪,粉碎了美国领导的全球化将重新书写历史的幻觉,重塑了美国政府、外交政策、政治和社会。

只有通过审视反应是否过激,美国人才能理解自己的国家发生了什么变化,以及未来将走向何方。我们难以夸大“9·11”事件带来的影响,相反,其影响程度很容易被低估。

无论从哪个角度衡量,“反恐战争”都是冷战结束以来,美国霸权时期规模最大的计划,而目前这一时期已接近尾声。20年来,反恐一直是美国国家安全政策的首要任务。为了在国内外打好这场无休止的战争,美国重塑了其政府机构、移民管理、政府设施建设、社区警务等基本职能;旅行、银行业务、身份证等日常生活的方方面面也是如此,都已经高度安全化。美国在阿富汗、伊拉克、利比亚、巴基斯坦、菲律宾、索马里、也门和一些其他国家动用了军事力量,恐怖主义已几乎成为美国所有双边关系和多边关系中的一个突出议题。

反恐战争也重塑了美国的民族认同。苏联解体后,美国失去了冷战时期形成的单一目标。资本主义民主和共产主义专制、自由世界和封闭社会之间的意识形态斗争也变得模糊。“9·11”事件后,布什总统提出了统一民族认同的愿景,并将其引导向新的代际斗争。他宣称,反恐战争的重要性与划时代的反法西斯主义、反共产主义斗争不相上下。

布什将反恐定义为一场决定性的、全球性的代际战争,这说明在一场空前的全国悲剧之后,美国实行了一种更有效的领导形式。然而,这不可避免地导致了美国的过激反应和一些意外后果:美国政府不久就滥用了监视、拘留和审讯的权力;在阿富汗和伊拉克发动的战争中,美国的目的不止是消灭基地组织。美国将民主与军事化政权更迭联系在一起,损坏了民主在国内的效力和在国外的合法性。保守派媒体持续宣传布什政府承诺的胜利,但胜利从未到来,这削弱了美国人对政府的信任,并引发了寻找内部替罪羊的热潮。后“9·11”时代的民族沙文主义演变成了恐惧和仇外心理,并最终导致唐纳德·特朗普当选总统。他声称要结束海外战争并落实反恐战争行动,以攻击国内不断变化的敌人,然而这不过是口惠而实不至。

美国的新总统更加致力于结束美国这张“无休止的战争”。拜登决定从阿富汗撤军,其决心可见一斑,且这一点在拜登政府的全球议程中体现更加明确。4月,拜登向美国国会发表的第一次讲话,以及6月在七国集团首脑会议上发表的演讲中,恐怖主义都没有作为议题出现,取而代之的是控制疫情、应对气候变化、重振民主以及美国与其盟友将同中国展开的持久竞争等诸多挑战。20年后,拜登正采取措施,并带领美国进入了一个新的历史阶段:后“9·11”时代。

然而,反恐战争的庞大基础依然存在,其特权将继续影响美国政府的组织、美国军队的部署、美国情报机构的运转以及美国对中东专制政权的支持。同奥巴马政府面临的情况类似,这些现实因素制约着美国果断跨越后“9·11”时代、领导全球民主复兴和支持基于规则的国际秩序的能力。要解决问题,核心在于要采取更加出人意料的行动:重置或取消“9·11”事件后美国企业面对的各方面政策, 鼓励在国内外实行极权主义的安全化思维需要改变 。如果美国政府的目的是与战争作斗争,那它就永远不可能结束战争;如果民主总是让步于国家安全的权衡,那美国永远不能重振民主。

同时,“9·11”事件后美国人本能地团结起来,相比之下,今天的美国的象征意义和作为一个美国人的意义都更富争议。关于美国身份的辩论变得极其尖锐,以至于美国更容易受到暴力极端主义的影响,而美国在“9·11”事件后的种种举措正是为了防止暴力极端主义。曾经,对美国国会大厦的致命袭击被当作一次警钟;今天,人们将以右翼否定主义转向为特征的部落政治作为这类袭击的原因。“9·11”事件后,共和党花费数万亿美元保证了美国的国家安全,但却不愿意调查1月6日发生了什么(2021年1月6日美国国会暴乱事件)。

在此背景下,对外重新定义美国的全球目标、对内重塑美国身份的一种方法,就是专注于与中国的竞争。美国两党一致认为这场竞争是美国政治中的关键问题,并且他们有充分的理由关注中国。与基地组织不同,中国不仅对治理社会有着独特的看法,而且具备改造世界大部分地区以满足自己目的的力量。讽刺的是,自“9·11”事件以来,美国的注意力多集中于恐怖主义和中东地区,中国的全球影响力得以提升。就地缘政治影响力而言,中国也是美国开展反恐战争以来的最大受益者。然而,我们也有充分的理由对中美对抗的结果保持警惕。如果通过一种新的“自我对抗他者”的观念来界定美国的全球目标和美国身份,那么就有可能重复反恐战争中犯过的一些严重错误。

美国这艘“远洋巨轮”,决定了前进方向就很难掉头

奥巴马曾称美国政府为一艘“远洋巨轮”:巨大而笨重,一旦决定了前进方向,就很难掉头。“9·11”事件后,布什政府为这艘巨轮指明了一个新的方向,并提供了巨大的前进动力。国家安全机构再次聚焦于打击恐怖主义:建立了新的官僚机构,重新绘制了组织结构图,授予了新的权力,改写了预算,调整了首要目标。2001年,美军在阿富汗击溃塔利班,一种疯狂的必胜主义随即在美国生根发芽。美国的全球影响力空前强大,并在政治上对恐怖主义采取了强硬态度。2002年中期选举中,共和党横扫国会控制权,由此可见一斑。自那以来,美国一直在清理这艘巨轮身后留下的残骸。

今天,经历过最激烈反恐战争的国家都陷入了不同程度的冲突中。阿富汗正在恢复“9·11”事件前的内战状态,塔利班已经重夺政权。伊拉克经历了漫长的暴动,催生了伊拉克基地组织(AQI),该组织后来发展成为伊斯兰国(ISIS);伊拉克目前仍受部落竞争和伊朗的影响,处于四分五裂的状态。利比亚、索马里和也门都没有有效政权,国内残酷的代理战争不断。美国“在9·11”事件后的军事行动都有其动机,某些威胁只有通过武装回应才能解决。然而,这些国家的现状表明美国军事干预具有局限性,并引发了一些令人不安的问题:总的来说,如果没有美国的军事干预,这些国家的人民是否会过得更好。

后“9111”时代的战争让美国付出了惊人的代价。超过7000名美国军人在阿富汗和伊拉克丧生,超过50000人在战斗中受伤,还有超过30000名美国老兵在退伍后自杀。根据布朗大学战争开支计划的估算,已有数十万阿富汗人和伊拉克人丧生,后“9·11”时代战争导致3700万人流离失所,而美国军队都参与了这些战争。同时,战争造成的经济损失(包括对参战人员的关怀)接近7万亿美元。

▎2017年5月,伊拉克摩苏尔西部,民众正在逃离反恐部队和伊斯兰国武装分子之间的战斗。Danish Siddiqui / Reuters

反恐还严重消耗了美国政府有限的精力:总统和高级官员的时间与注意力、机构内的人员配置和优先级排序。 过去20年里,这些资源和精力本可以用于完成许多其他任务。美国一直致力于解决气候变化、全球疫情、不平等加剧、技术性颠覆、影响力减弱等问题,与此同时,中国的经济影响力日益增长,并承诺帮助一些国家改善基础设施。在这些国家里,美国的影响力衰减更加严重。

当然,挑起反恐战争的一方是基地组织。“9·11”事件之后,美国和其他国家面临着其他灾难性恐怖袭击的风险,不得不对其做出回应。值得称赞的是,美国军方和情报机构消灭了基地组织,并处决了其领导人乌萨马·本·拉登。在一场美国未充分参与的战斗之后,伊斯兰国也同样被击退了。我与执行美国反恐政策的美国人共事过,这些经历让我对他们十分钦佩。尽管政权更迭,政府目标不断变化,他们都英勇地为自己的国家服务,致力于防止恐怖袭击和帮助拯救生命。从某些方面而言,国家的反恐机构是十分必要的。

然而,这并不能改变美国对“9·11”事件反应过激和风险评估失常的事实。 美国政府花费了数万亿美元来防止恐怖袭击,但比起新冠疫情、枪支滥用、极端天气,此类袭击造成的死亡人数只是九牛一毛。如果对新冠疫情采取更有效的应对措施,疫情本不会如此猖獗;如果国会通过枪支管控政策,枪支本不会在美国被滥用;如果更好地应对气候变化,极端天气本不会如此致命。但所有这些都被忽视或遭遇阻碍,部分原因是美国对于恐怖主义过度执着。“9·11”事件后的大规模战争成本和机会成本表明,美国不仅需要调整其路线,更需要进行结构性调整。

开头容易结束难,拜登政府应当“重建巨轮”

拜登政府的所有官员,包括总统在内,几乎都曾在奥巴马政府时期任职,致力于将美国从后“9·11”时代战争中解救出来。最终,阿富汗和伊拉克的美军人数骤降,从2009年的近18万人降至2017年的不到1.5万人,这项复杂又忧心的任务得以告终。在奥巴马的第二个任期内,美国的全球议程与拜登在七国集团首脑会议的演讲中的描述类似:组织全球应对气候变化,加强全球卫生系统,在遏制俄罗斯的复仇主义同时将重心转向亚洲。

然而事后看来,被批评人士指责过度克制的奥巴马政府显然在反方向上犯了错误:维持了“9·11”事件以来的各方面政策。

2009在阿富汗的增兵行动延长了战争时间,但战争回报越来越低。杀伤性无人机的广泛使用取得了战术上的成功,但在许多国家,无人机的杀伤性已经被制度化。美国默许了其盟友的独裁主义,比如在也门发动灾难性战争的沙特政权,但这破坏了美国践行民主的承诺。特朗普上台后,其政府在中东部署了数以万计的美军以对抗伊朗,放松了旨在控制平民伤亡的限令,将人权抛之脑后,完全接纳了其独裁盟友和伙伴,并将气候变化和全球健康放到了次要位置。

美国得到了深刻的教训:仅仅改变巨轮的航向是不够的,拜登政府和国会应该重建这艘巨轮。 以气候变化为例,为实现限制全球变暖的巴黎协议目标,奥巴马政府求助了在各个机构任职的为数不多的气候专家,并利用了小部分国会分配给反恐行动的资源。奥巴马政府竭尽全力将气候方面的专业知识与美国外交政策机制联系起来,即在国际政治取得实质性成果所需的双边和多边关系管理。特朗普政府一上台,气候问题这个首要任务就立刻被停止了。2014年埃博拉病毒爆发以后,奥巴马建立了一个负责疫情防备的白宫办公室,如今这个办公室也面临同样的境遇。特朗普关闭了该办公室,将其职责纳入到一个负责毁灭性武器的部门:疫情防备实际上被纳入到了反恐战争的基础设施建设之中。

过去二十年,美国政府过度关注恐怖主义,不分轻重缓急,民众愈发担忧疫情、气候变暖和来自中俄的挑战。 如今,拜登政府掌握了宝贵的相关证据,占尽优势。为将上述事务提上日程,拜登及其国会内民主党同伴应努力减少“9·11”事件后的部分工作。自“9·11”事件后,2001年的出台的《使用军力授权法》(AUMF)为诸多军事干预行动提供了法律依据。拜登政府应当在任期结束前做出更严格的规定,从而取代这项法律。美国政府只有准备好公开证明其行动的合法性时,方能使用无人机空袭,而不能让空袭常态化。美国在全球的军事姿态应当体现出中东的优先地位正在下降;特朗普执政时期,美军在波斯湾地区的影响力有所提高,然而五角大楼应削减美军在当地的军事力量。

为使美国政府长期关注气候变化和全球卫生等问题,拜登政府应在清洁能源、流行病防范以及全球卫生安全领域增加联邦投资,同时对相关领域做出重大改革。 比如,美国国务院和美国国际开发署等机构应增加气候专家,智囊团和军队应投入更多精力,加强理解和应对目前威胁美国民众的危机。

与奥巴马也曾在美国政治倾向中逆风前行一样,上述举措必然面临阻力。美国在古巴的关塔那摩监狱不仅开销巨大,而且道德上也站不住脚,关闭该监狱的决定遭到国会两党的反对。对于2012年美国设置在利比亚班加西的军事设备遇袭一事,再加上极右派阴谋论的热度上升,共和党的反应极其愤世嫉俗,还试图剥夺民主党支持的各项外交政策的合法性。伊朗核协议旨在防止伊朗拥有核武器,预防战争爆发,但事实证明,比起授权再发动一场无休止的伊拉克战争,该协议争议更大(得到的国会支持也更少)。

但拜登在后疫情时代接手特朗普政权。老大党(美国共和党的别称)拥护特朗普主义,威胁到美国人的生存,也破坏了该党主张宣扬美国价值观的外交政策。在保障国家安全和加强民主方面,拜登团队非常擅长向民众证明他们的能力,也更值得信任。

要做到这一点,美国必须摒弃破坏民主价值观的的思维模式。 以埃及裔美国人默罕默德·索尔坦(Mohamed Soltan)为例,他曾于2011年参加了解放广场抗议活动,随后庆祝了埃及独裁者胡斯尼•穆巴拉克(Hosni Mubarak)的倒台和此后的民主开放。但在2013年,埃及民选总统穆罕默德·默尔西(Mohamed Morsi)在一场军事政变下台,索尔坦加入了开罗广场抗议活动。保卫部队枪杀了八百余人。索尔坦也中枪了。随后,他被囚禁折磨,被讯问人员诱导自裁。他以连续绝食近500天进行抗议,拒绝伊斯兰国招募人员进入牢房。直到奥巴马以个人名义起诉埃及独裁者阿卜杜勒-法塔赫·塞西(Abdel Fattah el-Sisi)之后,他才重获自由。

这种反乌托邦场景暴露了“9·11”事件之后美国外交政策存在的功能障碍。美国外交政策向这样一个残酷政权提供军事和经济援助,金额高达数十亿美元,允许伊斯兰国招募人员在偌大的监狱中招兵买马,助长了极端激进主义,进一步合法化这一残酷政权,也将美国的援助合法化。反恐战争的敌人其实是自己。美国口头上支持民主价值观,实则资助埃及镇压行动,向沙特政府售卖武器,压制异议,还在也门发动残酷战争。自“9·11”事件以来,美国主要反恐伙伴不止埃及和沙特阿拉伯,还包括以色列和土耳其等国。这些国家变得更加专制,绝不是巧合。这一现象助长了世界各地的独裁主义浪潮,美国现在想要遏制这种趋势。

复兴全球民主无法与全球反恐战争并存,这种权衡下取得的平衡战术必须改变,美国军队援助应该建立在尊重人权的条件上。

后“9·11”时代沙文主义扭曲美国人身份概念,排外潮流助长恐怖主义

反恐战争不仅加速了其他地方的独裁主义,也同样影响到美国国内。后“9·11”时代的沙文主义还增加了国家安全和身份政治的因素,扭曲了美国人的身份概念,也模糊了批评和敌对的界限。

“9·11”之后,一个主张“自我与他者”的右翼政治媒体机构成立了,激起了人们对美国人的愤怒:他们不完全投入反恐战争,却大肆宣扬 “他者”入侵伊斯兰的威胁。但是,随着“9·11”恐怖袭击逐渐被大众淡忘,阿富汗或伊拉克战争也无法取得重大胜利,“他者”的性质就发生了改变。对恐怖主义的恐惧和对关于伊斯兰教法的阴谋论,演变为对南部边境移民的恐慌,对运动员在获胜时下跪抗议警察暴力的愤怒,以及对从班加西到选举舞弊的一切阴谋论。这种动态往往针对少数群体。

讽刺的是,美国排外潮流在“9·11”事件后重新定位,不仅未能打击恐怖主义,反起助长作用。 白人民族主义者在夏洛茨维尔碾压了一名反示威者,还在匹兹堡的“生命之树”犹太教堂杀死了 11 个人。威权主义的发展也远超预料。当一国同胞被视为敌人的时候,美国就可能发生暴力起义。

当超级大国拥护好战民族主义时,其影响可能波及全世界。“9·11”事件后,美国政策的反应过度被其他地方的威权主义者用来攻击政治对手,关闭公民社会,控制媒体,并打着反恐的幌子扩大国家权力。当然,这不是美国的做派。然而,正如当俄罗斯总统弗拉基米尔·普京沉迷于“那又怎么说主义”(whataboutism-你批评我,那你也有问题——编者注)为其滥用权力开脱时,美国人应退避三舍一样,俄罗斯也不应贸然忽视本国的不自量力和好战民族主义,这破坏了美国反击普京、捍卫民主价值观和强化基于规则秩序的事业。

▎ 2016年2月,古巴Guantánamo Bay Handout / Reuters

“9·11”之后数年,多名维吾尔人未被判犯恐怖主义罪,也没有对美国构成严重危险,却被关在关塔那摩湾的美国监狱中。奥巴马在就任总统之初试图关闭监狱,因为他要求其他国家遣返一些维吾尔族人,所以他曾有计划释放一些被拘留者,以表明美国政愿意出一份力。奥巴马的提议遭到极大反对,监狱无法关闭。来自南卡罗来纳州的共和党参议员林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham),以及来自康涅狄格州的独立参议员乔·利伯曼(Joe Lieberman),二人领导了这一反对行动,发布了一份联合声明,声称维吾尔人“宗教观点激进,难以融入当地”。

美国人有理由自豪,因其一直在全球发挥领导作用、是“山巅之城”、为世界树立榜样。为什么他们会认为,被人效仿是因为自己的榜样形象背后所反映的积极价值观和品质呢?美国人毫无理由地入侵另一个国家时,出于方便而支持独裁统治并污蔑自己国家的少数族裔时,其他国家效仿、利用这些恶行为自己的独裁暴行辩护时,他们不必大惊小怪。

美国必须面对这种难以接受的现实,不是因为美国要从世界上退出,而是因为它无法像普京一样放弃原则。作为自由世界的领袖,美国必须要做得更好。说到底,这是后“9·11”时期美国最重要的教训,他们必须长记性。恢复美国领导地位需要重建美国民主的榜样,这才是美国外交和国家安全政策的基础。

更多自我,更少他者

所有这些教训,都必须实践于日益激烈的中美竞争之中。拜登努力辩解在基础设施上花费巨额支出,他指出,民主国家有必要证明资本主义能胜过中央管控。美国国会为科学技术投入大量资源,以跟上中国的创新步伐。为断开中美之间的关键供应链联系,白宫在拜登领导下提出了有利于美国个别行业的产业政策,并完善了出口控制机制。美国的国防开支也逐渐受到解放军应对未来突发事件的影响。加强其亚洲联盟以及与台湾联络,已经成为美国国务院优先事项。其他遏制中国的努力也会产生政治激励和压力,并还将为美国政府内部资源和“带宽”的提升创造动力。远洋巨轮已经在调整航线。

过去20年里美国政治深受威权主义荼毒。 然而,尽管每一项倡议都有理可寻,但仅仅关注新的“他者”是错误的,冲动可能会助长另一波民族主义或者威权主义。相反,美国应该更多地关注“自我”,才能形成弹性的民主,进而能经受住对手的长期竞争,在世界民主国家之间形成共识,并为世界树立更好的榜样。

除了基础设施等昂贵的项目之外,美国还必须加强和振兴民主。 保护投票权、加强国内的民主制度才是美国民主榜样的基石。解决美国的不平等和种族不公正,有助于证明民主可以造福所有人。腐败已经渗透到美国金融体系,因此也必须根除,此举将有助于清理美国政治,并掐断流向其他国家独裁者的资源。美国还应遏制社交媒体平台上泛滥的虚假信息和仇恨言论,这有利于遏制全世界的激进主义并削弱威权主义。

这个世界充满困难,有时危险还会降临。美国必须坚决维护自身利益。但“后9·11时代”不是指继续对抗下一个敌人,而是应该复兴民主,这才是人类组织取得胜利的方式。为了让下一代人停止反恐战争,做更好的事,美国人必须做他们支持的事情,而非被迫做他们反对的事。

文章编译自Foreign Affairs九月/十月号文章Them and Us How America Lets Its Enemies Hijack Its Foreign Policy,略有删节。