半月谈：一地鸡毛的政令落实 基层“折腾式治理”为何屡禁难止

这些年来，基层折腾式治理几乎成了一个痼疾。但凡上级有个指示，相关的部门就要制定政策、分解任务，基层也都积极去落实。这说明，政令难以落地的问题已经得到了有效缓解。只是，不少政令一出，基层落实起来却是一地鸡毛：各级看似都在认真落实政策，但效果背离了政策初衷；一些指令下来，基层手忙脚乱，折腾自己干部，同时也折腾群众。

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层层过滤下的“政令失真”

上下级之间的信息不对称，是任何一个治理体系都要面临的问题。笔者发现，有些地方搞出折腾式治理，很大程度上是“政令失真”导致的。

在过去，导致政令失真的一大原因是技术原因，如文书系统不健全，信息传播技术比较落后，使得上级政令无法有效传达到基层。现今，这不再是影响基层落实的主要因素了。

而政令是否明确，会直接影响信息传递的效度。有些政令过于模糊，且经过多个层级过滤，发出之初的情景要素已经消失殆尽，基层难以判断这些政令的明确内涵，当然也就不能准确落实政策。

另外，每一个部门，每一个层级都有实际情况，对政令的处理方式有所不同。上级政府对政令的处理重点，在于将一些抽象、模糊的指令转化为各部门的具体政策；下级政府的处理重点，在于如何结合地方实际，将已经分解了的政策贯彻落实下去，从而完成政令。

原则上，越是上级，政策越是要原则性强一些；越是基层，政策的清晰度要越高。如果要让政策有实效，在制定政策时，非得模糊性强一些，多讲一些原则，少提一些具体要求，下级才有更大的落实空间。

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部门争抢“中心工作”地位

笔者认为，这些年，上级的政令之所以会让基层乱套，最根本的原因就是上级的指令太多、太具体。上级不仅规定了下级要做什么，还将怎么做、何时做，也都规定死了，下级只有被动执行的份儿，基层根本就没有时间和空间来结合地方实际，寻求一个合适的落实方式。

基层疲于奔命，从一定程度上说明不少地方现在丧失了党在长期革命和建设过程中形成的优良的工作方法。

党的领导是中国特色社会主义的制度优势，但这一制度优势转化为治理效能，要实现分工而又统一的目的。其中的关键是，对于多数部门而言，在下达工作任务时，应该通过下级机关的主要负责人，由地方统筹安排，而不应当是由上级个别部门去找下级部门。

党的十八大以来，中央采取了切实有效的措施加强了党对各项工作的领导。在这个意义上，地方上的一级党委政府是有足够的制度空间和资源条件来结合地方实际施政的。但在实际工作中，地方的党委政府要结合地方实际施政，受到了不同程度的限制，各个部门都以各种方式强化了在各级政府中的强势地位，凸显部门本位。

全国一盘棋，集中力量办大事也是中国特色社会主义的制度优势，各级政府也将这一制度优势转化成治理机制。

地方能否实现一盘棋，不仅取决于地方领导统筹全局的能力，也取决于上级是否提供良好的治理生态。上级部门不分轻重缓急、没有中心地同时指定下级做很多工作，必定陷基层于工作凌乱无序，且无法得到确切结果的状态。尤其是，在上级控制权加强的情况下，各个部门在下派工作任务时，总是想方设法将之置于“中心工作”的地位。哪怕再普通的工作，也要以“攻坚”“行动”等方式加大政策力度。

近两年来，中央针对基层官僚主义形式主义问题，采取了一些切实有效的措施。而从基层的反映看，不少地方基层疲于奔命的状况并未得到有效缓解。究其原因，官僚主义形式主义只是表象，问题的根源在于有些制度并没有发挥应有的治理效能。甚至于，一些制度优势因为不切实际的政策，走向了反面。只要上级部门的行为方式没有发生改变，这种问题就不容易得到切实解决。

比如，上级部门如果希望把自己下派的工作任务转化成基层的重点工作，过去是主要依靠一些行政技术：把部门的工作任务以一级党委政府文件的形式下发，哪怕是极小的工作；层层开会，让主要领导站台，显示工作任务的重要性；通过建立督查制度，督查检查基层的落实情况；甚至于，将工作任务纳入考核，基层不重视都不行。现在，旧有的行政技术被限制使用了，但并不意味着上级部门的控制权受到了约束。没有了大会，总还是有工作会；没有了红头文件，其他的通知还是可以发的；没有了督查，但各种形式的检查调研是可以的；至于说考核，肯定还是要有所体现的。

过去，基层工作无序可以归咎于地方的主要领导驾驭全局能力不足，上级党委政府通过组织和人事工作就可以解决这一问题。现如今，基层工作无序并不鲜见，需要从治理体系上加以反思。

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未充分重视政策转化问题

基层治理现代化建设，不能过于迷信某些看似科学的改革。

制度化、规范化、科学化、智能化等要求，从大方向看固然没问题，但具体操作中却不一定都符合基层实际。当所有的制度和规范都由上级规定，嵌入到特定的条块关系之中，且通过一系列的行政技术和智能化办公技术加以保障时，恰恰成了上级加强控制的手段。反过来说，基层在这些由各种制度和规范所笼罩的权力之网中，丧失了自主性。

典型如办事留痕技术，其实是上级保证政策实施规范化的一种技术措施。基层为了满足留痕的要求，不得不在办事过后，做大量不产生实际价值的文牍工作来满足上级要求，形成了新的形式主义。

为基层解套，已经是一件迫在眉睫的工作。基层治理要返璞归真。基层治理主要是做群众工作的，要警惕一切为了方便上级监督，借制度和规范而施加的形式工作。尤其关键的是，要提高各级政府和各个部门的政策转化能力。

上级决策部门的重要工作是要将中央和各级党委政府的政治决定，转化为让整个治理体系能够理解的政策话语。在一定意义上，政治决定是目标、要求，它本身代替不了政策。如果不加区别地直接将之分解为各部门和各层级的工作任务，就很可能造成适得其反的结果。

比如，国家治理体系和治理能力现代化本来是一个目标，说到底就是提高国家治理的能力和适应性。但一些地方在开展各种基层治理创新活动中，简单地把理想化的制度和规范，以及信息技术的运用，当作是现代化的举措，反而抛弃了过去一些行之有效的群众工作方法。

如今，任何一项政策实行，上级决策机关都倾向于建立一个系统平台，对政策的落实进行动态管理。这些措施看似现代，也具有极强的可视化效果，但执行起来困难重重，基层为了数据准确，往往会耗费大量行政资源。

对于地方各个治理层级来说，政策转化的核心是要将上级下达的各项工作任务转化成地方治理实践。每个地方都有自己的实际，也有工作的要点。这就意味着，上级下达的各项工作任务，需要在基层治理实践中重新规划，重新整合。有些工作任务，可能对于上级来说，是工作的重中之重，但对于某地而言，却不一定最重要；有些工作任务，可能对于上级而言，就是常规工作，但对本地却意义非凡。比如，大气污染治理，对于北方平原地区，可能是个重点工作；对于南方山区，就不应该是同一个工作标准。

当前，一些中层的党委政府和部门，习惯于当政策文件的“二传手”。上级下达的工作任务，往往只改一个发文单位，稍微改几句话，就转发下去，完全没有思考本层级在整个治理体系中的角色，以及该项任务和本地的其他工作之间的关系。如此，基层无所适从，执行也不是，不执行也不是。一旦执行，可能会造成更大的系统性问题；不执行，上级确实又下达了任务，到时交不了差，吃不了兜着走。

当前，我们的治理体系尚未充分重视政策转化问题。这一方面是因为，各级党委政府的政策水平还有待提高，另一方面则是因为，理论界也未能提供有效的智力支持。甚至于，如各个领域的第三方评估，政府购买服务项目，不少也成了不正常的政府间上下级关系的一部分，产生异化后果。

来源：《半月谈》2020年第18期 原标题：《基层折腾式治理为何屡禁难止》

作者：吕德文（作者系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）