山东强推“合村并居”引争议，专家：缺乏法律依据和操作标准
地方政府希望增加财政收入可以理解，问题出在对“增减挂钩”的错误想象上。
山东省聊城市东阿县贺寺村村民与他们被拆迁的村庄。摄影/本刊记者 周群峰
近来，山东省多地推行“合村并居”工程，引起舆论广泛关注。
山东滨州、菏泽、聊城等地在实施“合村并居”过程中，一些基层政府要求过急、强制拆迁农民住房，而且存在先拆后建、边拆边建、补偿金过低等问题，导致农民无家可归、无业可就，怨声载道。
合村并居，也称“合村并点”或“合村并镇”，就是拆除农民住房、合并原有村庄，建立新型农村社区，让农民集中住进楼房。山东“合村并居”工程可以追溯到2001年，其初衷是改善群众的生产生活环境、因地制宜推进城镇化。
2019年，是山东省全面实施乡村振兴战略、加快打造乡村振兴齐鲁样板的关键之年。这项工作的重点之一就是“合村并居”。2020年5月6日，山东省自然资源厅的一纸通知《山东省村庄布局专项规划》，明确了山东省的“合村并居”政策。
3月1日，东阿县牛角店镇在付五村张贴的搬迁通知。图/受访者提供
但是，政策执行过程中存在“一刀切”的现象，农民在合村中遭遇“被城市化”的问题。本轮大范围推行“合村并居”，有专家称，意在新冠疫情之下缓解政府债务压力，利用“土地增减挂钩”政策，将拆迁退出的宅基地形成城市建设用地卖出，增加基层捉襟见肘的财政收入。但这种做法真的能实现某些地方主政者的愿望吗？
针对山东“合村并居”现象以及由之产生的相关问题，《中国慈善家》杂志近日专访了武汉大学社会学院研究员、博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员桂华教授。
“合村并居”缺乏法律依据和操作标准
《中国慈善家》：据您调查，山东省“合村并居”政策推行长达近20年，其效果如何？这次大规模实施“合村并居”，造成了哪些影响？
桂华：“合村并居”这个做法一般与城乡建设用地“增减挂钩”政策相关。山东省曾被列入全国最早一批“增减挂钩”试点省份，较早推行“合村并居”。前期，推行力度较大的包括德州、聊城等地市，一些地区提出了“两区同建”目标，即一边推动农民上楼建新型社区，一边建设工业园区，让“洗脚上楼”的农民变成产业工人。十多年过去了，回头来看，农民就业这一根本性问题并没有得到解决。
如果将“合村并居”看作城镇化的方式，则配套的工业园区建设成功的不多，农民就业成问题。如果将“合村并居”看作农村改造，则上楼之后的农民在农业生产方面存在极大的障碍。单纯改变农民居住空间，不会从根本上改变乡村面貌和提升农民幸福感，“合村并居”两头不见成效。
2010年左右，全国不少地区都推行“合村并居”，引起了巨大争议。这一做法一度有所降温。近期，山东地区又推行“合村并居”，力度较大。不少县市规划几年内拆掉一半以上的村庄，且采用“先拆后建”方式，加上对农民的补偿标准不高，引发基层治理矛盾。
从政策上看，“合村并居”由地方政府操作，缺乏明确的法律依据和操作标准，农民的合法财产权得不到保障，农民“自愿”很难做到真正体现。再者，大范围“合村并居”还会造成财富浪费和环境污染方面的问题。
东阿县贺寺村83岁的低保户尹顺廷有脑血栓后遗症，他与老伴至今不同意拆迁，还是住在村里老房子里。摄影/本刊记者 周群峰
《中国慈善家》：据山东德州市称，农村搬迁撤并是因为“三高两难”，即村级组织运转成本高、空心村比例高、基础设施建设成本高；带领群众增收致富难，民主管理难。您怎么看这个问题？
桂华：先从组织运行成本问题来看。山东省公布一个数据说，全省行政村数量6.95万个，数量居全国第一，平均人口530人，在全国居倒数第二。山东省的农村行政村规模不算大。但是，这次“合村并居”主要拆的对象是自然村，将数个自然村合并到集中社区。其实，如果从自然村落上看，山东省的村落密度高，布局并不分散，平原地区的自然村落之间的距离一般不超过一公里，单个村庄的规模也不算小。
山东省如果要降低基层组织运行成本，可进行建制上的改革，比如将两到三个小型行政村合并为一个，将原来的村庄变成村民小组。也就是说，提升基层治理能力，不需要改变村庄空间格局。我国南方有些地区单个行政村覆盖十多平方公里，数十个自然村落，也能治理得很好。山东烟台一些地区推行“党建示范区”建设，将乡与村之间的“管理区”建实，加强基层组织建设，激活基层民主，推动公共服务下沉，没有搞“合村并居”，也实现了基层有效治理。
在基础设施建设方面，经过前十多年的“以工补农”政策实施，山东每年投入乡村的建设资金达数百亿，各地逐步实现道路、网络、饮水等“村村通”。目前，乡村基础设施条件已经有了很大改善。再加上越来越多农民开始购买汽车，农民能够更加方便地获得医疗、教育等公共服务。这时再搞“合村并居”，大规模推倒重建，造成很大的资源浪费。
至于农民致富增收和基层民主管理问题，更是难以通过“合村并居”解决。农民致富主要靠自己的劳动和创业，试图通过“合村并居”产生出带领农民致富的带头人，逻辑和事实上都说不通。基层民主管理状况与农民上楼与否，也无直接关系。
利用“增减挂钩”增收基于错误的想象
《中国慈善家》：您认为山东地方政府，是否存在利用“土地增减挂钩”政策增加财政收入的情况？如何遏制地方政府的“土地财政”冲动？
桂华：山东推行“合村并居”是要落实乡村振兴战略。全国各地推行乡村振兴都面临着资金来源问题。站在基层看，中央和上级下拨的财政资源，远远无法满足乡村振兴资金需求。一些地区将乡村振兴标准定得很高，覆盖面也很大，出现了地方财力不足，就想通过土地“增减挂钩”来填补资金缺口。通常是地方财力越是不足的地区，运用“增减挂钩”政策的动力越强，推行“合村并居”也越是积极。
5月27日，山东东阿县贺寺村等拆迁后的安置房建设工地，目前长满荒草，立了多个塔吊，正处于停工状态。摄影/本刊记者 周群峰
麻烦在于，拆村需要成本，上楼也需要成本，并且各项成本都很高。地方政府花费巨大代价腾出建设用地指标之后，还必须要置换为财政收入。第一种办法是挪到城市使用，增加房地产开发。这种做法的瓶颈是本地房地产的需求有限。“合村并居”规模太大，农民已经进了新社区，容易出现房地产库存。第二种办法是异地交易，主要是跨市交易。问题在于，很多地市同时在腾退建设用地指标，指标供大于求，最后交易不出去或是价格很低。这两种结果都会加重地方负债。
地方政府希望增加财政收入可以理解，问题出在对“增减挂钩”的错误想象上。算一个总账，地方政府拆农民房屋、处理建筑垃圾、复垦土地和建设安置，都需要花费资金。做这么多麻烦事的结果是获得了建设用地指标。需要深刻反思的是，建设用地指标怎么变成财政收入呢？有人担心地方政府把农民的宅基地变成指标拿到城市去使用。实际上，比这更麻烦的是政府花大力气腾出指标后，却最终在城市也使用不掉。“合村并居”不能构成地方政府的“土地财政”来源。
《中国慈善家》：据您了解，全国其他省市是否存在类似山东“合村并居”的问题？您认为，在农村城镇化过程中如何避免出现不良影响？
桂华：“合村并居”这种做法不只是山东，全国其他不少地区也采取了类似的做法。这反映出政策设计上的问题。其中，最大的误会是在城乡建设用地“增减挂钩”上。“增减挂钩”在非常小范围内搞，可构成一种财富转移手段。全域推行“合村并居”，会出现腾退指标无法消化的问题。
现在，自然资源部一年下达的全国建设用地计划指标是两百多万亩。按照有些地区的规划，通过“合村并居”能够腾出上百万亩的建设用地指标，差不多是全国一年总量的一半。物以稀为贵，指标多了，就变得不值钱了。要避免大范围“合村并居”，关键是地方政府要清醒看待“增减挂钩”政策，避免出现对建设用地指标换钱的错误想象。
2019年10月，江苏丹阳市界牌新村依湖而建的农民集中居住区。
宅基地的社会功能不可忽视
《中国慈善家》：有专家提出，加大农民宅基地的物权化和市场化，借助市场力量实现集中居住和宅基地的复耕。您认可这种观点吗？
桂华：关于农村宅基地，首先要理解它的功能定位。不能用城郊村和城中村等少数地区的宅基地去想象全国。其实，全国大部分地区的农村宅基地经济价值很有限。但是，宅基地的社会功能不可忽视。奋斗进城的农民不轻易放弃宅基地，一是保留“乡愁”，二是保留“退路”。现在，社会中流行着年轻人逃离大城市的说法，而农民工更是面临着城市生活压力和不确定性。农民担心进城失败，他们将宅基地视为返乡兜底的场所。农村宅基地政策要与农民进城方式相适应。
相比于是否采用市场手段实现宅基地复垦，更重要的是坚持政策耐心，避免操之过急。农村宅基地复垦要慢慢来。农民无论是进入大城市还是到县城买房，都面临着稳定就业的需求。农民人力资本积累不足，从事的工作不稳定，他们真正融入城市可能需要两代人以上的奋斗。既然如此，就不要急着让农民退出宅基地。毕竟，宅基地放在那里，也是一种资源储备。农村存在的土地抛荒现象说明，粮食供给还有保障，还没有走到拆房子种粮食的地步。
《中国慈善家》：当前，一些地方农村人口流失严重，土地抛荒，乡村文明衰落。您怎么看待这种现象？如何从根本上解决这个问题，实现乡村振兴？
桂华：乡村振兴要与新型城镇化联系起来看。城镇化是现代化的必由道路。随着产业发展和产业升级，普通劳动者的工资报酬不断提升。在这个前提下，城镇化也会持续推进。农村人口会自然而然地流入城市。我国目前还处于现代化加速阶段。农村与城市相比，会出现相对衰败现象。等到2050年左右，城乡关系基本稳定，城乡一体化局面实现，乡村全面实现“强富美”。
在此之前，农村人财物流出的趋势很难从根本上扭转。国家要做的事情是，通过政策手段让现代化过程变得“平滑”，确保农村的基本秩序，解决农村在此过程中出现的重大问题，补好农村短板，避免农民失去土地。利用财政转移来巩固“三农”压舱地位，构建起保护型城乡关系，将乡村建成现代化的稳定后方。
