山东官方回应合村并居争论：没大拆大建，纠正偏差不搞一刀切

新闻发布会现场。 齐鲁网 图

近期，山东正在实施的“合村并居”规划引发关注。

6月17日上午，山东省政府新闻办召开新闻发布会，针对山东“合村并居”工作，山东省自然资源厅党组书记、厅长李琥介绍说，“目前，农村社区建设还处在探索推进阶段，没有下指标派任务，没有大规模的大拆大建。比如，去年以来全省批复实施增减挂钩项目114个，涉及村庄268个。今年将在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件、有需求的村庄实现村庄规划应编尽编。”

山东计划在部分农村通过“搬迁撤并”来实现李琥提到的“农村社区建设”。“搬迁撤并”也被称作是“合村并居”，其形式主要是拆除原有村庄，选址规划建设楼房式社区。

此前，武汉大学社会学院院长贺雪峰在一篇文章中就山东“合村并居”提出了自己的看法。他认为，“中国并没有粮食紧张到非得将农民房子拆掉将宅基地复垦种粮食的地步。绝大多数农户都已经自发到城市买房了，农民城市化是必然趋势，但是指望靠合村并居来为农民提供良好基础设施，恰恰是花了大钱没办成事。”

近日，贺雪峰在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说，当前，无论是耕地，还是宅基地，都是农民心中的“宝”，现在去要农民手中仅有的资源是不合适的。随着城市化的不断推进，农村宅基地空心化必然会不断加剧，空心化到达很高程度后再进行合村并居也为时不晚。

李琥在发布会上承诺，拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，村民同意率必须达到95%以上才能实施，不搞强迫命令“一刀切”，不能增加农民负担。

山东省委农办主任、省农业农村厅厅长李希信也在会上说，“我们将对基层的创新创造进行认真总结，对工作中产生的偏差和问题及时纠正，坚决把维护农民利益放在第一位，坚持因地制宜，把好事办好。”

行政村数量全国最多

对于“合村并居”的原因，李琥和李希信均作了解释。

李琥介绍说，山东农村数量多，规模小，布局散，密度高。全省行政村数量6.95万个，数量居全国第一，平均人口530人，在全国居倒数第二。随着山东县域经济的发展，农民的生产生活方式正在发生深刻变化，农村越来越多的年轻人向城市聚集，导致农村空心村多、老人和留守儿童多，教育、医疗、养老等问题越来越突出，改善农村生产生活条件的愿望越来越迫切。

“空间布局分散，导致了配套农村地区基础设施和公共服务设施的成本高，不经济，需要全域考虑，优化布局。”李琥认为。

2019年，中共中央、国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求编制“多规合一”的实用性村庄规划。中央农办等5部门下发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，要求各省结合各级国土空间规划编制工作，2019年年底完成村庄分类工作，2020年年底完成村庄布局，有条件、有需求的村庄实现村庄规划应编尽编。

李琥透露，在充分调研基础上，山东计划完成县域村庄分类工作，努力实现农民生产生活条件的改善。大体按照四类来进行。一类是集聚提升类，主要是现有规模大的中心村；另一类是城郊融合类，主要是城市近郊区以及县城城关镇所在地村庄；第三类是特色保护类，主要是历史文化名村、传统村落、特色资源丰富的村庄；第四类是搬迁撤并类，主要是位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄。看不准的村庄，暂不做分类。

“将位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄，确定为搬迁撤并类村庄，符合上级要求，也尊重了农民意愿。”李希信也在会上这样解释。

李希信说，目前看，山东农村基础设施建设滞后，医疗、教育、养老、环境卫生等公共服务历史欠账较多，客观制约着农村发展，影响农民生活质量的提高。要补上这些短板，除了加大财政投入外，在一些村庄“小、散、远”问题突出的地区，在坚持“规划先行、因地制宜、群众主体、依法依规、稳妥有序”的前提下，适当布局建设一部分农村社区是必要的。

土地指标吃紧

贺雪峰并不认为合村并居是解决空心村比例高、基础设施建设成本高等问题的有效方式。

“农民群众致富的机会在城市，绝大多数农户都已经自发到城市买房了，农民城市化是必然趋势，指望靠合村并居来为农民提供良好基础设施，恰恰是花了大钱没办成事。”贺雪峰称，还有很多无法进城的农户需要留村务农，还有大量进城失败的农民将来需要返乡，村庄对农民生活的保底显然极为重要。

在贺雪峰看来，破除农村很多问题最简单的办法是将现在的行政村改成自然村基础上的村民小组，多个村民小组集中为一个管理区，设置管理机构。改变体制，不拆农民房子，更不拆掉自然村。

贺雪峰认为，现在推行合村并居的目的或是将拆农民房子所减少的农村建设用地变成可以交易的城市建设用地指标。

山东省官方也曾透露建设用地计划指标的吃紧现状。

5月12日，山东省自然资源厅一级巡视员王桂鹏在山东省政府新闻发布会上也曾透露相关信息。他说，从全国大的用地趋势看，今后一个时期，土地供需矛盾和环境承载力约束将进一步加剧，新增建设用地持续收紧的态势不会改变。

王桂鹏透露，十三五期间，国家下达山东省新增建设用地计划指标逐年减少，2019与2016年相比，新增建设用地计划指标减少6.84万亩。从山东省实际情况看，有超过一半的地市建设用地总规模出现“倒挂”。

李琥称，“目前，农村社区建设还处在探索推进阶段”，去年以来全省批复实施增减挂钩项目114个，涉及村庄268个。

农民说了算

在贺雪峰看来，合村并居除了对农民当前的生活有影响外，长远来看还让农村人的乡愁无处安放。

63岁的孙女士是济南市济阳区曲堤镇一村村民，两个儿子都在济南中心城区安了家，也都有了子女。所以孙女士平时多数时间都是在两个儿子家照顾孙辈，这段时间听说老家可能要合村并居，但是孙女士对“上楼”生活并没有兴趣。

“现在孙子孙女们都还小，需要我来照顾，等到他们长大了，我不会在他们家常住的，跟他们住在一起很不方便。”孙女士说，她跟年轻人的生活习惯有很大差别，在农村的物质条件虽然没有在城市里好，但是她在意的并不是物质条件，她在熟悉的农村院子里生活，平时种点菜就够自家吃，还有熟悉的街坊四邻，这些都让她感到比住在楼房里舒服。

“农村人更看重‘落叶归根’，农村的老宅是他们最后的退路，也是舒适区，更是他们全部乡愁的寄托。”贺雪峰认为，合村并居可以实施，但是不能着急，最起码现在仍聚集大量人口的农村不适合搞“上楼”式合村并居，更不能在农村强制推行合村并居。

对合村并居的推进方式，李琥和李希信都作出公开承诺。

李琥说，山东农村社区建设要坚持尊重群众意愿。注重把维护农民权益放在首位，把改善农村生产生活条件作为根本出发点，坚持村民主体地位，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。特别是在拆迁补偿、安置区选址、安置住宅户型等关键环节，充分依靠群众，发动群众，相信群众，尊重民意，落实民意。

“拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，村民同意率必须达到95%以上才能实施，不搞强迫命令‘一刀切’，不能增加农民负担。”李琥承诺。

李希信也承诺，“下一步，我们将继续认真贯彻国家要求，对基层的创新创造进行认真总结，对工作中产生的偏差和问题及时纠正，坚决把维护农民利益放在第一位，坚持因地制宜，不搞一刀切，把好事办好。”

如何推进

山东济南、青岛、菏泽等市在今年的政府工作报告中明确了对合村并居工作的要求。

其中，2020年青岛市政府工作报告提出，（今年要）科学编制、稳步实施合村并居村庄规划；2020年济南市政府工作报告也提出，（今年要）科学稳妥推进合村并居，加快村庄规划编制；2020年菏泽市政府工作报告则明确称，“（今年要）稳妥有序推进合村并居，加快盘活农村土地资源，完成土地增减挂钩3万亩以上。”

济南市济阳区官方发布的一篇消息还透露了济南市合村并居的时间表。

济阳广播电视台官方微信公号消息，3月28日，全区“百村万亩”农村土地综合整治行动动员大会召开，区委书记吕灿华在会上透露，去年7月，山东省委、省政府出台文件，对“合村并居”推进模式、扶持政策等内容，通过制度形式进行了固化。今年，济南市也结合实际，通过务虚会、经济工作会、农村工作会，对“科学有序推进合村并居”进行系统部署，计划三年内完成全部村庄改造，提出2020年要撤并三分之一的行政村。

其中，2020年济阳区将拆除村居111个，开工建设新型农村社区10个以上，完成土地整治10000亩以上，总体达到“百村万亩”的规模。吕灿华称，“开展农村土地综合整治，是省、市交给我们的硬任务，必须要坚决完成。”

在尊重群众意愿的基础上，包括合村并居在内的农村社区建设应该如何推进？

“今年将在县域层面基本完成村庄布局工作，有条件、有需求的村庄实现村庄规划应编尽编。今后社区建设等各类空间开发建设活动，必须依法依规开展，按照村庄规划实施，做到不规划不建设，不规划不投入。村庄规划的规划期是2020年至2035年。要立足未来十五年的发展目标，因地制宜，分步实施村庄规划，在严守耕地和永久基本农田保护红线的前提下，统筹安排农村生产、生活、生态空间。”李琥解释说。

另外，效果导向是农村社区建设必须要坚持的，李琥解释了应该从哪些方面看农村社区建设的效果。

他说，通过建设新型农村社区，着力解决农村社区的生活居住、交通通讯、供水供电、就学就医、卫生改厕、垃圾处理等问题，改善农民群众的生产生活条件，提高农村建设用地使用效率，优化配置城乡用地结构布局，耕地不能减少。复垦新增的耕地归村集体所有，连片流转用于发展蔬菜大棚、水果苗木基地等现代农业，将预留用地发展适合农村的农产品精深加工业、劳动密集型制造业、生态旅游业，拓宽农民持续增收渠道，带动农业农村发展。

李琥也承认，“在具体实施中，也存在个别项目论证不充分、政策宣讲不到位、工作作风不细致、方式方法简单等问题，这正是我们工作中要正视和解决的问题。”

他表态说，下一步，要充分尊重和顺应农民群众意愿，适应农村生产力发展和生产关系的变化，从乡村振兴的角度统筹谋划农村建设，不断增强农民的幸福感、获得感、安全感，实现农业强、农村美、农民富。