该如何理解日本的“紧急事态宣言”？

2020 年 3 月 13 日，日本参议院批准并通过了《新流感对策特别措施法》多项修正案，正式将新冠肺炎加入适用名单。法案已于 3 月 14 日执行——这标志着日本抗疫进入了新阶段。

3 月 13 日，参议院会议多数表决通过修正法案。图片来源 | NHK

这意味着，未来如果疫情进一步发展，日本首相安倍晋三可以依法发布“紧急事态宣言”，日本各地方政府将由此获得强制干预本地事务的权限。

1，“紧急事态宣言”意味着什么？

这要先从法律说起。这次日本首相安倍晋三想修改的法案，名为《新流感对策特别措施法》。与目前日本政府各类“请求配合”的姿态不同，它也是未来政府强力施政的法律依据。

按照《新流感对策特别措施法》规定，当流感疫情严重危害国民的生命与健康，或在全国范围内迅速蔓延，可能对国民的生活、经济产生重大影响时，日本政府可以发出“紧急事态宣言”——但这个法案认可的疾病，不包括此次的新冠肺炎。

《新流感对策特别措施法》于 2013 年 4 月 13 日生效，最早可以追溯到 2010 年 3 月，最初是日本厚生劳动省针对 H1N1 流感及其他禽流感的处理方案。

3 月 6 日，安倍内阁提出，应将新冠肺炎加入《新流感对策特别措施法》。该修正法案通过议院多数表决，已于 3 月 14 日执行——未来疫情严重时，首相能依法强制要求各地参与抗疫，还能制定财政预算。日本政府将新冠肺炎适用于本法律的期限设为一年。

值得注意的是，日本政府尚未颁布“紧急事态宣言”。向政府提供专业意见的“基本政策咨询委员会”会长尾身茂表示，此次疫情不完全符合发令条件。尾身茂是世界卫生组织（WHO）西太平洋区的总监，也担任厚生劳动省顾问。安倍晋三表示，按照日本目前疫情发展状况，日本目前每一万人中有 0.06 名感染者，比韩国、中国、意大利、伊朗的感染比例要低。

“日本将增强病毒检测能力，到 3 月底，将达到每天检测 8000 人。”安倍晋三说。日本被多次质疑，感染人数低的一个原因是核酸检测数量不够多。2 月 18 日至 3 月 11 日，日本共实施了 2.54 万次核酸检测。韩国则在 1 月 3 日至 3 月 13 日实施了 26.13 万次核酸检测。

3 月 9 日，东京中野车站外戴着口罩的市民。图片来源 | 路透社

安倍晋三在 3 月 14 日疫情对策发布记者会表示，“现在并非发布紧急事态宣言的时机”。但他也表示，会依据形势发展，必要时采取法律措施。政府会尽量避免发生这种“紧急事态”，但也要为万一发生时做好法律准备。在作出限制个人权利的紧急事态宣言前，政府会“听取专家意见，谨慎判断”。

此前，日本各都道府县知事（相当于中国省长级别）作出的“紧急事态宣言”，不具备法律效益，只是为了唤起民众注意。截至目前，北海道是日本第一个、也是唯一一个进入紧急状态的都道府县级区域，由知事铃木直道于 2 月 28 日宣言，区域内的中小学也全部停课，预计结束时间为 3 月 19 日。

日本“紧急事态宣言”发布流程。图片来源 | 未来预想图制图

“紧急事态”下，一些疫情严重的区域可能会成为“空城”——居民们需减少外出次数，而政府还能进一步要求他们出力。

政府将被赋予更多权力，其中包括保障公共医疗服务。如果政府决定兴建临时医疗机构（类似我们的“方舱医院”），无需经业主同意，就能直接征用土地、建筑物，甚至是医疗药品。政府还可以直接指示物流企业运送药品和医疗机器，命令贸易商出售、储备抗疫物资。

日本政府此前对学校停课的态度一直颇受争议。日本首相安倍晋三于 2 月 27 日请求日本所有小学、初中和高中，从 3 月 2 日起停课至春假结束，这也招致了批评——因为他的话没有法律依据。但随着《宣言》法案通过，一旦首相颁布法令，没有学校能拒绝停课。

除了学校，其他人群聚集的娱乐场所将停业，一定规模的文化活动也会取消。

3 月 8 日，日本西部大阪举行春季大相扑比赛，到场观看比赛的观众寥寥无几。图片来源 | 路透社

这种“紧急事态宣言”必须在事前或者事后获得日本国会同意，每预计超过 100 天时，也都需要获得国会同意。

2，为什么要现在考虑提出这个宣言？

截至 3 月 14 日，日本本土已有 1431 例确诊病例，其中 720人分布在 36 个都道府县，另有 697 人来自豪华邮轮钻石公主号、14 人为乘坐撤侨班机回国的日本公民。目前已有 28 人死亡。

据 NHK 报道，3 月 6 日，安倍晋三委任内阁经济再生大臣西村康稔主持修改法案。安倍晋三认为，“为了最大程度减少（疫情）对国民生活与经济的影响，应该尽早颁布法案”。

日本经济已在此次疫情中受到冲击。3 月 10 日，日本观光厅在官方网站上宣布，将投入 36 亿日元（约合 2 亿元人民币）的应急备用金，用于抗击疫情给旅游业带来的负面影响。旅游业是“安倍经济学”的重要一环，2015 年，安倍晋三曾放言要让日本接待 3000 万游客，时隔 4 年，日本实现了这一目标， 2019 年共接待 3200万人次的外国游客。政府还寄希望于东京奥运会，冲击 4000 万人次目标。

但不是没有批评的声音。日本传染病学会理事长馆田一博认为，日本不应盲目学习他国的防疫措施。“和中国不同，日本现在处于一个可以采取缓和政策、减少疫情对经济损害的阶段。我并不认为有必要宣言紧急事态。”

反对意见中也有基于人权的考虑。日本专修大学研究宪法学的教授山田健太指出，作为紧急事态宣言发布与法案成立的前提，政府必须就细则给予国民清晰的解释和说明——比如，究竟是在疫情发展到了怎样的阶段才不得不发布紧急事态宣言？如果法案要强行限制人的移动和集会自由，究竟什么可以定义为集会？限制对象有哪些？是否有处罚？如果这些问题不明确，法律将无法适用。

2 月 29 日，在日本东京的东京巨蛋，读卖巨人队对东京养乐多燕子队的季前职业棒球赛上，由于实施“无观众”策略，观众席空无一人。图片来源 | 路透社，摄影 | Athit Perawongmetha

负责本次新冠肺炎法案修订的大臣西村康稔也表示，法案生效后，政府采取的所有必要举措都应在最小限度内制约国民权利。

3，日本历史上，还有哪些重要事件与“紧急事态宣言”有关？

1948 年阪神教育事件

法律依据：基于日本宪法和《旧警察法》

日本政府接受驻日盟军总司令（日本则统称为 GHQ）指令，宣布《朝鲜人学校停课令》，引发大骚乱。为此。4 月 13 日，兵库县军政部发出《非常事态宣言》，镇压暴力运动，该法令于 4 月 28 日解除。

2011 年福岛第一核电站事故

法律依据：基于《核灾害对策特别措施法》

2011 年 3 月 11 日，东日本大地震引发海啸，海水摧毁了东京电力福岛第一核电站的冷却系统发电设备，导致 1、2、3 号反应堆过热并熔毁。同日，日本官房长官枝野幸男发出《核紧急事态宣言》，随后疏散发电厂半径 20 至 30 公里内的居民。

此外，福岛第二核电站也因反应堆过热，于 3 月 12 日进入“核紧急事态”，但在 3 天后安全停机。该核电站的紧急事态于 2011 年 12 月 26 日解除。

福岛核事件之后，废弃的花园。图片来源 | 路透社，摄影 |Athit Perawongmetha

因 311 震灾带来海啸并引发核电站事故，野沼雄司（Yuji Onuma）从日本福岛县双叶町撤离。今年 2 月 20 日，他回到福岛县外围隔离区空荡荡的街道上拍照留念。图片来源 | 路透社，摄影 |Issei Kato

2012 年”历史性紧急事态“

2011 年东日本大地震时，15 次相关的政府会议，只有 5 次会议的内容留存下来。

因此，2012 年时，日本政府提出“历史性紧急事态”这一概念，修改《行政文书管理相关指导方针》。文件要求，与历史性紧急事态相关的会议内容，必须被完整记录，保存到国立公文书馆，将来为各个地方政府提供经验教训与学习资料。

2020 年 3 月 11 日，参与东日本大地震哀悼集会的人们。图片来源 | 路透社

2020 年新冠肺炎疫情

一旦发布，法律依据：基于《新流感对策特别措施法》（NEW!）

2020 年 1 月 31 日，世界卫生组织（WHO）宣布新冠肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。这意味着情况严重、突然、不寻常或意外，疫情可能对其他国家构成公共卫生风险，需要立即采取国际行动。

2020 年 3 月 9 日，日本首相安倍晋三宣布新型冠状肺炎疫情为“历史性紧急事态”。也是日本史上首例“历史性紧急事态”。

2020 年 3 月 14 日，新冠肺炎被加入《新流感对策特别措施法》。日本首相安倍晋三在必要时可依据该法律宣布指定地区进入紧急状态。美国、西班牙也在同日依法宣布进入紧急状态。3 月 16 日，安倍晋三将出席众议院预算委员会，讨论拨款抗击疫情事宜。

3 月 14 日，安倍晋三出席会议，对新冠肺炎的爆发做出回应。图片来源 | 路透社