印太战略两周年：​美国与亚洲“越行越远”

▲ 美国总统特朗普出席东亚峰会后，走进“空军一号”（美国总统专机）时挥手告别——于2017年11月4日，星期二，菲律宾马尼拉 ©AP Photo/Andrew Harnik

原文作者 | Elliot Silverberg Matthew Sullivan

翻译 | 一心 芦静 刘智旅

校对 | 刘智旅 圆圆

@微思客川斯雷特

美国在印太地区领导地位合法性的确立，有赖其区域性网络的盟友体系，而其领导地位的未来也同样依赖于此。然而，在一些措施之下，近来美国与其亚洲合作伙伴越走越远。

日前出炉的一份调查报告反映了东南亚诸国精英的意见。报告显示，有59.1％的人认为美国实力正在衰退中，有21.2％的人认为华盛顿影响力保持不变。值得警醒的是，有68％的人认为在特朗普的领导下，美国与东盟国家的交往有所恶化。此时，与美国贸易额增速最快的贸易伙伴和安全合作伙伴都在亚洲，可美国在印太地区的可靠度却还是个问题。有鉴于此，美国在这一地区的盟友同伙伴可能会威胁美国不履行相关承诺，或者干脆为自己多准备条路。

毫无疑问，特朗普政府的“自由开放之印度洋-太平洋”战略（FOIP）是对美国在亚洲政策中的重要补充。根据美国国防部六月份的最新报告，美国印太平洋战略同时围绕着增强美国的经济参与，增强美国在此地区的安全合作，增强美国在此地区制定规则的潜力而展开，这些目标与在该地区先前实施的战略思维相一致。更好的是，印太战略(FOIP)在贸易、安全和治理之间的巧妙平衡行为，也与澳大利亚、日本等关键伙伴的做法相契合。

尽管特朗普努力至今，可美国的印太伙伴们只是口上对特朗普“自由和开放”豪言再三做出承诺，事实上却是敷衍。正如日本和韩国之间那样，双边紧张局势在不断加剧，说明即使重要的盟国也不是无条件地参与美国在印太地区的合作伙伴建设项目。为什么连民主国家如日韩，亦对美国政策上持模棱两可态度？这个现象值得反思，为什么美国现行方法不能够获得盟国支持？

在我们看来，问题始于美国和亚洲之间认知鸿沟的日益扩大。在经济和安全方面，华府方面对传统盟友采取越来越强的保护主义政策，对战略竞争对手采取的排他性政策，以及对全球挑战例如气候变化等的不置可否的态度，使国际社会对美国实现包容性繁荣(Inclusive Prosperity)的承诺充满疑惑。同时，在治理方面，华府方面为促进法治、透明、问责制度、人权和民主公民社会所做的最大努力正面临着世界各地威权政权的坚决抵制。这些威权政权发现，因为新技术的扩散使用，使得现在维持对社会的控制比以往任何时候都更容易。

理论上，因为美国支持的规范和价值观有助于建立一个更安全、繁荣的区域秩序，并且大家都关切中国和朝鲜所引发的安全问题，以及南亚和东南亚发展中地区在环境和资源领域面临重大挑战，所以亚洲国家反而会愿意和美国加强合作才是。

然而，客观来讲，与中国和印度等新兴大国相比，美国的影响力正在相对下降。尽管美国与印太地区在经济、军事和人文方面建立了牢固的纽带，但美国决策者还必须使之与以下事实相协调：由于华府方面对中东的军事干预代价高昂，以及在引发2008年经济大衰退上扮演了核心角色，亚洲已经对华府方面是否具有取得积极成果的潜力失去了信心。

军事规划人员已经发现，美国与中国和俄罗斯相比，明显准备不足。虽然，举措如《亚洲通过能源促进发展与增长计划》（Asia EDGE）、印太工商论坛、《2018年善用投资促进发展法》（BUILD）以及最近其他倡议在事务层面推动发展了援助，可以用来满足2030年时亚洲国家所需要的26万亿美元的基础设施投资需求，但因资源受限、政策制定者和私营企业之间协作不力，美国显得力不从心。特朗普政府对自由贸易规范的持续打击，以及对全球机构和多边倡议的蔑视（例如《跨太平洋伙伴关系协定》和《巴黎气候协定》），进一步凸显出华府内部目前缺乏政策一致性。

甚至来说，其他问题也都凸显了在外交政策和国家安全决策方面，特朗普当局的颟顸无能是如何令人惶恐不安。早前特朗普不情愿在违反人权这种问题上，对像缅甸和菲律宾这样的国家提出质问。同样的还有约翰·博尔顿（John Bolton）辞官一事，这可是总统就任三年不到，就走的第三个国安顾问了。

▲ 约翰·博尔顿

尽管大多数美国人仍然支持“接触和贸易”（ pro-engagement and trade），但与此同时，尤其在年轻选民当中，越来越少人支持照看盟友和遏制主要竞争者如中国和俄国的影响力。随着美国制造业正在被亚洲廉价劳动力和人工智能等新技术所取代，美国人民越来越倾向于投票给某些人士，而某些人士认为，只要外交政策表面上对美国不利，那么就要反对。这种对自身的信任危机从诸多方面体现了出来：比如，共和党拥护了特朗普“美国优先”的意识形态；又比如，好几位民主党总统候选人最近也力推采取更加保守、不强硬的外交政策；再比如，企业和其他国内特殊利益集团越来越束缚美国政府在海外的手脚。

鉴于这些宏观趋势，未来美国决策者面临的一大挑战将是，美国是不光要口上对印太地区做出承诺的同时，又在行动上如何满足外国对美国的期待。即使华盛顿的注意力已经被转移到与中国的力量平衡中来。

特朗普对待伙伴和竞争者，表现出的是表面上的兴趣，用的是偶然的交易主义，这已经对美国的盟友管理造成了负面影响。

一个主要的例子就是当下紧张的日韩关系。对于两国之间的政治分歧，特朗普政府不愿公开干预，因为这样的确显得是把瓜强行扭到一起。可正因如此，中国能借此搞一个外交层面的大颠覆(diplomatic coup)。北京方面已经做出干预姿态，在近期的部长级会议上，催促日韩双方推动中日韩三边自由贸易事宜。

分析师认为，目前日韩之间的紧张局势，还是要归咎为韩国总统文在寅的一意孤行，推翻了他前任朴槿惠在解决日本殖民韩国期间遗留问题上的努力。但是，尽管历史和国内政治是双边关系的持续驱动力，但这些并不能完全解释，为什么两国对彼此的看法在过去两年间的波动如此之大。

更确切地说，当下日韩之间的紧张关系反映了美国外交政策的一系列失误。例如在2015年时，韩国政府在慰安妇问题上向日本抗议，但奥巴马当局中有人对上述行为不屑一顾，称之其为民族主义者用的“廉价”伎俩，此言论激怒了韩国公民社会。奥巴马当局的这番言论给人的感觉是无敏感意识，最后是做了进一步的澄清才让双方达成妥协。尽管2016年签署了美日韩三边情报共享协议，但特朗普领导下的美国仍然表现得反复无常，他批评了美国与日韩的双边贸易关系，又要求首尔方面（不久后就轮到了东京方面）提供对美国更有利的同盟成本分摊条款，又比如减少朝鲜半岛的军事演习，以换取朝鲜在无核化问题上做出有争议的让步。华府方面虽然无责任处理日韩之间的龃龉，但它有能力在帮助双方解决分歧方面发挥重要作用。

许多太平洋和印度洋国家地处军事和商业的关键位置，可这些国家对“自由和开放”的理念也秉持谨慎态度。虽然东盟成员国、印度、斯里兰卡、马尔代夫，甚至巴基斯坦都不满中国用“珍珠链”战略去拓展其通往中东和非洲的海上通道，但是他们依赖中国经济。所以，无论倒向美国，还是脱离美国，他们回应时都要既灵活又模糊。故此，在没有一个连贯且基于规则的秩序(coherent rules-based order)的情况下，印太国家不得不优先思考自身利益。

美国是以“武力恫吓”来应对中国在南海的不对称挑衅。但东盟诸国对于美国此种方法的局限性有清醒认知。例如，像菲律宾的罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)这样的领导人，警惕菲律宾在过于依赖一个遥远的强势外邦，而这个异邦的军事主导地位还日益受到此地区分析人士的质疑。东盟诸国领导人心中的不确定，也是反映了美国威慑战术的固有局限性，换言之，美国真的会为次要利益发动一场大国战争吗?在讨论《美日安保条约》第五条是否适用钓鱼岛/尖阁群岛时，同样的讨论也出现过。

东盟与中国在《南海行为准则》(COC)上的曲折谈判只会进一步阻碍美国实现其目的。尽管对话可以推动一个框架，以限制中国在南海的行为。但无论有没有准则，中国对许多有争议岛屿的事实控制权，表明了中方的军事存在最终会成为新现状。 此外，北京要求《准则》限制与外部势力举办联合军事演习，如果这被接受，那么东盟诸国试图把美国留在局中的努力将被破坏。

南亚的情况也很类似。印度最近与中国在边境的小冲突，以及与巴基斯坦在查谟和克什米尔问题上的碰撞，促使印度采取了一种更加强势的外交政策，其核心是扩大与美国的军事合作和情报共享。但另一方面，特朗普对印度贸易保护主义的批评，加上印度对美中竞争感到焦躁不安，促使新德里方面进行了大量两边下注。

基于华府方面热衷与中国的加强对抗，美国受到了中小型亚洲国家的指责，指责其无敏感意识和无共情能力。该地区国家对于美国会抛弃他们有惧心，而这经常被体现为关心美国会否仍坚持“东盟中心地位”(ASEAN centrality)。

其实，东盟国家的焦虑感是被误导了。虽然美国的亚洲政策制定者可能越来越专注于中国，但美国人民对该地区的关注更广泛。若仔细观察，美国公众不像美国政府那么担心中国。而公众的乐观心态并非无稽之谈，这一切就体现在近期美国与印太国家的高层接触上，体现在美国与印太地区的贸易和投资总额上，体现在美国国内就业是被印太地区支撑着，体现在美国与印太地区旅游和旅游业、文化和教育交流的力度上，甚至体现在与印太地区的姐妹州/城市伙伴关系上。

▲ 美国总统特朗普与印度总理莫迪

在沟通上，美国可以做得比现在更好。美国要告诉大家自己在印太地区的一切所为，不只是为了与北京方面相颉颃。在某种程度上，中国对该地区的影响并不都是负面的。特朗普当局可以做更多的工作，来引导美国在印太的发展政策，使得可持续又包容的治理原则（如透明、可被问责、为当地被边缘化的利益相关者充权）成为惯例。

若给越南和柬埔寨这类（都是冷战期间被当作地缘政治棋子）国家，资助建设“高质量基础设施”和提供能力建构的服务，那么上段的建议对于美国和其盟友来说至关重要。面对湄公河三角洲复杂的水资源纠纷（还涉及到了上游国家如中国），尤其是好些大坝项目都有经济和环境方面的负面效应，华府方面的应对之策可作为一个有效的晴雨表，来观测美国有否在这么一个历史上就四分五裂的地区，为典范行为提供支持。

在印太这么一个多元又动荡的地缘政治格局中，通往良好治理的道路将充满挫折。但从长远来看，美国在亚洲的长期存在，有助于让那些心存疑虑的国家相信，随着时间推移，一个基于规则的体系有能力为政治稳定和经济实力创造条件。

原文作者

Elliot Silverberg 乔治城大学外交研究所的研究员

Matthew Sullivan 华盛顿东西方中心的项目协调员

编辑：luyo