【量化历史研究】旧制度与大革命：从津捐体制到保路运动

四川保路运动

根据传统的观念，中国在清朝时期实行了永不加赋的低税政策：和平时期保持较低的税率，一旦出现战争等紧急状态就通过捐纳等手段临时进行财政创收。这种拙劣的财政模式与西方议会体制下“无代表不纳税”制度形成了鲜明的对比，并以此导致了两种不同文明的国家税收能力，甚至“大分流”的出现。然而白莎（Elisabeth Kaske）在新的研究中，对这一传统说法进行了质疑。作者采取中国四川的案例说明，在清末当地已经兴起一种具有协商性质的征税模式，而对这种税收制度的处置不当拉开了辛亥革命的序幕。

在19世纪中叶之前，四川的确采取的是低税政策。然而在太平天国运动带来冲突加剧的环境之下，原有的低税政策也不能持续，而既有的“永不加赋”意识形态又在明面上禁止了税收增长。在这种背景之下，当地采用了一种变通的策略，也就是本文所说的津捐体制，津即“津贴”（开始于1854年），捐即“捐输”（开始于1864年），实际都是土地附加税，两者合称“津捐”。国家将津捐的配额分到各地，地方官必须寻找士绅对津捐买单。由于津捐的出现，四川是义和团运动之前全国唯一大幅度上涨土地税的省。

津捐体制具有互惠的性质，一方面通过土地税的方式将民间的财富抽调到中央，另一方面，国家也给予当地的士绅以优惠。优惠体现在两个方面，第一是在个人的身份、官阶的增长，这仅针对少数最富裕的纳税人。第二则是地方学额的增长。白莎认为这样一种体制只能在四川实行，因为四川作为一个边疆省份，经历了从清初的人口稀缺到逐渐恢复的过程，因此学额的增长也与其应有的地位相称。如果在江南地区也实行同样的制度，就会引起巨大的权力不平衡。

如果说以上的制度还带有某种前现代的色彩，那么垫捐制度的出现比津捐体制具有更加近代化的特点，甚至是公债的雏形。四川的士绅也因此可以宣称自己是国家的债主。垫捐制度是垫借一部分的津捐，因此带有利息。垫捐相当于政府发出了一种变相的短期公债，而公债的购买者为地方士绅和由地方士绅掌控的慈善组织，如育婴堂等。每年的三月是征税时期，地方士绅集会讨论垫捐的数额和利息（“议粮”）。

对于士绅而言，“议粮”在低税政策下曾经只是官样文章，但是有了垫捐制度之后，士绅的话语权得到了加强。因此，作者认为在清末四川已经产生了一种能够反映地方诉求，一方面能够为中央政府提供财源，另一方面也可以将地方精英吸纳进体系的津捐制度。然而，这一制度在清末新政时受到了冲击。

随着新政的开展，一方面，科举被废除，政府失去回馈本地精英的重要手段；另一方面，垫捐的利息受到限制，由四川当地精英掌控的地方慈善组织遭到没收。中央加强汲取，地方可以留存的税收减少。而与此同时，公债的观念开始逐渐普及，然而在“昭信失信”事件之后，当地士绅普遍对于国家公债产生怀疑，这使得新政中解决财政问题的途径减少。虽然以上措施都引起了本地精英的不满，但他们仍然支持津捐体制，包括加征新的津捐（图1）。这部分是由于本地精英可以从铁路租股税中得到收益。

图1  四川巴县1910年的土地及附加税构成，最浅的部分为新增的津捐。最大的部分为租股税。

1904年川汉铁路总公司在成都成立，修建川汉铁路的资金需求迫在眉睫，因此省政府和地方精英开始考虑在铁路股票之中实行津捐制度。地方精英的计划是通过土地附加税（租股税，作者认为这就是一种津捐）的形式为铁路融资，然后将这部分税收转为股权。这样做是有理由的。因为在意识形态上，地方精英一直认同津捐体制之下采用土地附加税的形式为个人和地方牟取利益的做法；而在实际操作中，办理和监督人员也熟悉津捐体制。事实上，租股税已经成为铁路公司唯一的收益，地方精英作为股东可以从中分肥。

然而，地方精英所倡导的租股税最终为中央政府所否定，给出的理由是新政中四川的税收已经很重，中央政府还试图将铁路公司国有化。在这种背景之下，地方精英支持的保路运动爆发，运动中地方精英反对将津捐上交中央，而提出应该由他们自己管理并从中获得收益。这意味着他们已经将津捐视为私产。清政府调兵布阵予以镇压，拉开了辛亥革命的序幕。

白莎认为在‍‍清末四川有一种‍‍“债主-债户”的关系：‍‍债主是地方精英，债户是中央政府。地方精英提供了土地附加税，而中央政府‍‍以功名和学额作为‍‍交换。‍‍清末新政之后，四川实际上以租股税的形式维系这一制度。但当清廷禁止租股税，妨碍了地方精英的利益时，地方精英放弃对清廷的忠诚，转向其他债户。

津捐体制涉及到央地关系，立宪改革，财政分权等等。后人可以从这一段清末的往事中体会到很多。

黄英伟        责任编辑：彭雪梅