清远农村综合改革缘何入眼中央农办

原标题：清远农村综合改革缘何入眼中央农办

●邹锡恒

2014年4月，中央农办主任陈锡文一行到清远调研，陈锡文考察了几个县域的农村综合改革情况后指出：“清远找到了农村综合改革的钥匙。”并决定把清远作为全国农村综合改革的联系点。

这把“钥匙”有什么特点？能否全面打开“三农”问题这扇厚重的大门？清远农村综合改革因此引起了多个层面的关注。

清远是广东省内的经济后发地区，是全省行政区划面积最大的地级市，占有全省十分之一的陆地面积，也是传统的农业大市。

清远是2011年广东省首个批复的主体功能区建设的地级市，其所辖的八个县（市、区）中，北部的四个县（市）列入了生态发展区域，同时也是全省重点扶贫开发县域单位，其中有两个民族自治县和三个民族乡，南部列入了重点发展区域的四个县（市、区）中，也有十几个镇列入了生态调节区域。全市城镇化率2013年按全国统一口径计算约为47%。农村占踞了半壁江山。

“农业强起来，农民富起来，农村美起来”成了清远转变发展模式中与工业化城镇化同等重要的任务。

清远对农村的改革发展问题的努力始终就没有停止过，但由于大多的努力往往拘泥于技术层面，在农村现有基本经营和管理方面缺乏制度层面的有效突破，收效不甚明显。中央连续11年以一号文形式就“三农”问题发文，从一个侧面也反映出全国的农村综合改革问题也大致如此。

新一届清远市委、市政府深切明白，清远在进入了新世纪后，以工业化城镇化拉动的经济发展模式进入了快车道，但作为传统农业大市，农民若不富，清远则不强，社会则不稳，依然会严重影响全面建成小康社会和经济强市的目标，必须把全面解决好“三农”问题作为当前重中之重的工作抓好。

一、以提高农村组织化水平为核心

清远市委、市政府把加强农村基层组织建设作为农村综合改革的核心和切入点。

广大的农村在很长的一段时期里，尤其是在上世纪九十年代中期开始，由于工业化城镇化的快速扩张，青壮年劳动力大量转移，外出务工的积蓄以存款形式在银行信贷机制下也重新流向工业和城市，造成两个最有活力的生产要素流失，农户各自为战、谋生发展，土地集体所有制被碎片化的承包制虚化，农业农村得不到金融的有效支持，农村处于一种涣散状态，农民无法参与市场化的竞争，缺乏对农产品的定价权和话语权，这是当前农村的普遍状况。

提高农村组织化水平作为核心和切入点，无疑是抓住了“三农”问题的主要矛盾，必须要把农民有效地重新组织起来建立适应新形势下的经济社会运营模式，就是以农民作为主体，真正落实好村民自治，用传统的话说，就是让农民作主人翁。

为提高农村基层组织化水平，清远采取了大致三种方式并举的模式：

一是把党组织向最基层的村民小组延伸，叫做“把支部建在连上”。这是一种大规模的尝试，村民小组党支部并不具备领导职能，只是基层的一个战斗堡垒，是体现党员先进性的一个平台，事实证明党员在农村综合改革中发挥了积极有效的作用。

二是把经济发展自主权下移到村民小组，现有的农村管理模式，行政管理权和经济自主权在行政村一级，而土地集体所有权在村民小组，村民小组成了“法人”后，按中央党校徐祥临所言：“真正斩断了人民公社体制的腰。”把经济发展的自主权交由自然村，集体经济实力“空壳”问题迎刃而解，用村民的话说，我们手里有了印把子，要规范与外界联系，发展就更灵活了。显现了新形势下适合农村经济社会发展的雏形。

三是推广村民理事会组织，当前的农村社会模式依然是熟人社会，是由血缘亲缘关系维系，由党支部书记，村民小组长，村中外出的在职或退休、热心家乡事业的公职人员，外出的经济能人和村中办事公道，有威望的各姓氏村民按一定比例组成，不仅能代表不同群体，充分反映意见，还具有村里发展的智囊作用。在实践中，村民理事会在村务决策中无论是参谋作用，民事协调、产业引进中均有良好表现。在党支部，村民小组和村民理事会协调运作的村庄，无论村容村貌、村民文明素养、产业发展、社会稳定等方面均呈现出喜人的局面。按广东省社科院丁力教授所言：“清远的经验符合实际，可复制性很强。”

连州市保安镇熊屋村

熊屋村现有72户，300多人，村中有四个姓氏，熊姓并不是绝对大姓。全村自然环境优美，民风纯朴，村民关系和谐，全村保留着较完整的古村面貌，村容村貌干净整洁，村民实现了农户垃圾分类存放集体处理，72户实现了集中的牲畜关放，做到人畜分离。村民形成了以制种业支撑的产业结构，村集体有一定实力。村民理事会在中发挥了很好的积极作用，在2012年得到了时任广东省委书记汪洋的高度评价。

二、把美丽乡村建设作为农村综合改革的重要抓手

清远有着广袤的农村，而且绝大部分村庄都坐落在生态优良、自然环境优美的地方，稍加改造就可以变成人居环境优美的美丽家园。农民由于收入的增加，视野的拓宽和认识的提高，也有了强烈的改变家乡面貌的主观意愿，只要有人牵头，主动参与的意愿很强。在市县两级党委政府因势利导下，美丽乡村建设的热情高涨。

美丽乡村建设无疑需要巨额的改造资金，政府确切地认识到，美丽乡村建设的主体和受益者是农民，政府不应该也不可能替代式地大包大揽，而是要让农民充分认识美丽乡村建设的目的与意义以及给他们带来的切身利益，形成广大农民自身的主动要求和积极参与。政府只是从引导层面给予适当的激励政策，包括帮扶单位的适度支持，乡贤的捐助，村民对公共部分的投劳，而民房的修葺则以村民自我投入为主。按阳山县委书记伍文超比喻之说：“村民杀鸡，政府给佐料。”

清远是传统的农业大市，全市户籍人口400余万人，2013年城镇化率为47%，即使将来达到70%，也仍会有上百万人口会留守农村，而且新型城镇化的发展是以人为本，不是强行要求农民“进城上楼”，更不应该把家乡变成回不去的故乡。新型城镇化与美丽乡村建设其实是互为一体，实质都是让农民可以享受到与市民均等的公共服务和拉近城乡的生活水平与质量，而不是生活方式的一统化。

清远市委书记葛长伟在对多个县市的美丽乡村建设作调研后曾说：“美丽乡村建设不要操之过急。”话里意味深长，不要把建设搞成迎合上级的运动，而是要切合实际，符合村民的意愿和利益，建成一个、影响一片，把农民的积极性充分调动起来，可持续发展，让美丽乡村得以长存，改善优化全市国土空间结构。

美丽乡村建设并不仅是改变村容村貌那么简单，而是繁荣农村，发展经济的需要。清远作为经济后发地区，生态保持完好，农副产品质优量多，自然景观优美，人文资源多元，又具有毗邻珠三角核心广佛两市的区位优势。这种资源在工业化后期和后工业化时期将会成为珍贵的发展资源。

美丽乡村成规模的建成，把一个村作为一个精致的乡村游产品来设计，一个镇作为一个景点来设计，一个县作为一个开放式大景区来设计，融入美食，民俗和农业景观等元素，让原住民、游客和投资者共同以民居街廓、山水田林为道具，演绎一出乡村发展的大戏，无疑会给农民致富和生态型发展模式带来很好的经济社会效益，达到农民致富、生态发展、环境不坏的效果。

各具特色发展的中小城市群和优美的田园风光构成的大清远，更会凸显“水秀山青后花园”的战略优势，给珠三角城市群的消费群体提供空余时间转变生活方式的系列休闲旅游系列产品，把生态资源优势转换成经济优势，让广大的美丽乡村里面的人可以走出去，外面的人也愿意走入来。

阳山县阳城镇墩背村

墩背村离县城约三公里，自然环境优美，古树茂密，全村有60余户，人口300余人，村民在党支部领导下，采用“四不补”的方式，发动村民投工投劳，完成全村巷道硬底化，民居前后、路旁绿化美化工程，并在村中生态林中建起健身娱乐设施齐全的乡村文化公园，全村垃圾集中处理。在拆除废旧民居的同时，具有文化保留价值的土坯房由外来投资者租用，修葺后保留原有特色，开发“农家乐”项目，村民可通过旧屋出租、“农家乐”中就业和提高农副产品附加值中增加收入，并计划利用撤并后的小学校舍，引入一家百人规模的无污染的加工企业，让村民做到离土不离乡，稳定发展，走向致富之路。

三、农村综合改革的关键是要形成适合新时期特点的生产关系

清远提高农村组织化水平从村民小组一级入手，实质是对当今农村带有浓厚的计划经济色彩的经营基本制度的改革。现有的行政村管理模式是从人民公社的大队沿袭而来，尽管经历了管理区和行政村的称谓改变，但内在的管理体制实质没变，还是政社合一，把村民小组（原生产队）改成具备经济功能的村，其实就是为本身与行政村和自然村自身就是分离的状况予以正名（农村土地集体所有制的所有权实际主体是自然村）。清远实践的“三个重心下移”把经济发展的主动权交由自然村村民就有了积极性，村民自治得以真正落地，而村集体在发展中形成一定的集体经济实力，经济“空壳”问题迎刃而解，村里公益事业有了支撑，显现了新形势下基层农村经济社会发展的新的雏形。

自然村的社会关系特征是传统的“熟人社会”，乡里乡亲之间有着扯不断的血缘亲缘关系，沟通协商妥协机制有着天然的基因，“把家乡建设好”是村民的基本共识，这是农村综合改革的优势和动力。

“三农”问题说到底是经济问题，农村土地的集体所有制既是一项经济制度，也是政治制度。村集体要形成凝聚力仅靠行政手段显然不够，最重要的是经济实力这条纽带。所以，壮大农民以股份制拥有的集体经济体，形成集约式发展经济模式是增强市场竞争力的关键。

农民最大的优势是拥有土地资源，但集体所有制受农户零星碎片化承包导致虚化，土地承包长期不变政策成了农民视土地为己有的固化思维，土地资源无法有效整合，无法有效参与市场竞争，必须对现今农村经营体制进行改革，构建集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体制。

清远的农村，除清西平原一带的土地能成片承包外，大部分位于山区和丘陵地带的农田由水田、旱地构成，在实行承包责任制时，按肥瘦搭配分割成零星的碎块，形成了实行集约化生产的阻碍，必须对分散的地块进行整合与流转，而这又不能由政府进行硬性的规定，而必须由农民形成的自觉才能有效实现。高素质的领头人可以起到积极的作用。

■案例英德市石牯塘镇叶屋村

该村位于英德市西北部，全村仅有30余户，人口120余人。农村的经济要可持续发展，最终都绕不开土地问题和提高土地的产出效益，作为村民小组长，领头人叶时通在2003年看到由于土地碎片化严重，许多外出务工的家庭承包地荒置，便提议村民整合土地资源，实行集约化生产，但未得到响应，便开始了“孤独的试验”，他把较好的土地与村民置换，最后凑成了7亩多的一块完整土地，并取得了经营的成功。

榜样的力量是无穷的，2008年他再次提出土地整合的想法，面对成功的例子和外出务工环境的艰辛，乡亲们同意“拼一拼”，经历了一年的艰难协调，全村土地重新调整，连片地分到了各户，几年后，叶屋村村民由原来的人均收入3000多元升至万元，市委书记葛长伟到该村调研后对外估测说，2013年该村人均收入应该超过了两万元。

在家门口就可以致富的成功，吸引了农村知识青年的回流，叶屋村“90后”的叶时文2010年回乡创业，一家三口年收入超过了20万元，印证了农业的现代化中，科学知识之重要。

该村的剧变从一个侧面也反映出领头人，村民理事会和村小组作为法人在农村涉及的村民自治、党建和经济发展中的成功。

四、继续加大清远农村综改全面深化和推进的力度

清远农村综合改革的实践有了成功的尝试，钥匙在手，路径已基本明晰，有很强的可操作性和可复制性，应该从政府层面继续推进和深化，构建完善的农业经营体机机制，使农村综合改革在政府主导下变成农民主动参与的自觉行动。

政府应有足够的胆识对现有农村土地经营体制进行有效的突破，重点放在不适宜工业和城镇规模化发展的生态发展区域，结合全市主体功能区建设，对农村以县域为单位作出全面的发展规划并和城镇化有机结合起来，尤其是对传统农业较发达，人口稠密的村庄和具有文化保留价值的古村庄入手，全面推进农业“三品”工程并形成生产加工、仓储物流配送的集约化产业链，积极培育以家庭农场，专业承包大户和股份制拥有的农村经济合作社、农民专业合作社构成的产业体系，让农民形成参与市场竞争的能力。围绕农村土地集体所有这个核心，通过土地资源有效整合，提高土地产出率，大幅提高农民收入为出发点，改变现行土地碎片化承包的小农生产模式，形成农民和集体经济同时发展壮大的格局。

在农副产品流通环节，积极培育农村经济合作社和农民专业合作社，让利润最大限度地留在农民和村集体手中。

在美丽乡村建设的进程中，要利用美丽的自然景观和浓郁的乡村文化资源和可观性极强的农业生产景观，大力发展休闲式的乡村旅游产业，提高农村的就业机会和农副产品的附加值，增加农民收入。

发展壮大村集体经济是战略性行为，在城镇化率提高的同时，仍会有巨大数量的人口留守，也有相当数量的人口会选择向城市转移，只有形成集体经济的前提下，由于农村土地是村社所有决定，选择进城的人口才能有效实行有偿退出机制，进城的人口可获得部分进城成本，留守的则可增加人均生产资源，形成一种双赢的局面。

政府必须在政策和智力两个方面加大对农民的扶持力度，农业现代化的完成，势必要依靠掌握先进科学技术和先进管理经营的新型农民去完成，但这正是目前普遍的弱项，所以政府工作重心的下移，必须要使到政府服务和智力支持与村委和农民对接，有效为农民这个建设主体服务，这是必然的选项。

农村的繁荣，农业的发展和工业化城镇化发展一样，离不开金融支持。国有银行和大型商业银行，无论是从现有体制和经营理念，都不可能做到对“三农”贴近的服务。政府应该鼓励支持发展为农业和农民服务的村镇银行，引入活水，探索以土地经营权，农房抵押和农户联保等方式获得小额贷款，用于发展经济。

基于农业生产的弱质性（易受自然灾害和病虫灾害影响）政府还应该建立完善农业生产保险机制，在遭受虫害造成重大损失时，农户不会血本无归。保持农业发展的稳定性。

农村综合改革是一项艰巨和长期的任务，要完全打开“三农”问题这扇厚重的大门，需要政府和农民间形成共识，形成合力，既然方向已经明确，各方就应该共同给力，只有这样，“农业强起来，农民富起来，农村美起来”的目标才会指日可待。▉