公共服务均等化 亟待冲破体制障碍

广东省第十一次党代会报告中多处强调“基本公共服务均等化”，对广东而言，推行基本公共服务均等化意义重大。

当下，全省社会财富快速增长，人民生活水平显著提高，但城乡差距、区域差距、贫富差距仍然较大，发展普惠型民生福利，实现基本公共服务均等化任务繁重。

广东在这方面的步伐走在了全国的前列。2009年，我省在全国率先制定并实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，明确到2020年，全省基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。

全省各地、各部门正在行动，近期备受人们关注的是惠州，该市被省里确定为全省首个深入推进基本公共服务均等化综合改革试点市，将通过试点为全省创造经验。

大的方向已有，具体如何推进则值得仔细推敲，比如机制体制障碍如何破解？区域和城乡差距如何缩小？公共服务由谁提供？哪些人群值得特别关注等。

●专题策划：梅志清 肖凯荣

执行统筹：王军 胡念飞 陶然

专题采写：南方日报记者 罗锐 刘三琴

体制障碍如何破解？惠州试点首先在财政体制上“动刀子”

要让“普惠”的阳光照耀南粤大地，首先需要破解机制体制障碍。省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力教授指出，如果要在均等化方面有所突破，就必须在财政体制或户籍人口制度等方面进行新探索。

在丁力看来，一些地区可以争取先行先试，通过内部财政体制改革等，进一步解决基本公共服务的均等化问题，逐步缩小区域间的差距。

作为全省的试点，惠州方面希望，既要在扩大服务范围、提高服务水平方面为全省作示范，更希望在体制机制建设方面为全省探新路。

根据惠州出台的改革实施方案，惠州着力破解制约基本公共服务均等化的体制机制障碍，探索建立基本公共服务的四大机制——资金投入保障机制、资源均衡配置机制、多元参与供给机制和考核监督评价机制。

其中在备受关注的资金投入保障方面，惠州首先在财政上做文章。惠州的方案中提到，确保市、县（区）基本公共服务支出增长适当高于财政一般预算收入增长，建立市级专项统筹资金，市财政每年安排不少于1亿元，县（区）按上年公共财政预算收入一定比例安排专项资金由市级统筹，用于加强全市基本公共服务薄弱环节。

颇具胆识的是，惠州的改革方案还采取了“劫富济贫”，通过“横向转移支付”来促进财政均等化，基本原则是保障底线均等，均等化薄弱环节。

他们计划每年从市属各县、区统筹约3.1亿元财政资金，但在分配时却根据贫富情况的不同，进行不同的分配方式，比如最富裕的大亚湾区基本不补贴或者最多按比例补贴10%，而惠东、龙门等县享受的补贴比例可高达70%—80%。

“横向转移支付”，就是从全市“一盘棋”的角度，加大从富裕地区向贫困地区的财政转移力度，这是惠州公共服务均等化的一大亮点。

实际上，惠州在财政上对于民生的投入力度也一直不小，近几年来，惠州每年坚持70%以上新增财力投入民生，建立满足多层次需求、全覆盖的城乡社会保障体系。

还有一个颇具创新性的举措引人关注，即国资授权，核定租金，通过改革国有资产授权经营方式，经营性国有资产根据不同性质和现状，按企业上年经营管理的国有资产净值的一定比例收取租金，全额用于基本公共服务投入。

“仅这一项，我们预算每年可统筹资金9000万元。”惠州市财政局有关负责人透露。

体制机制的突破不仅仅体现了资金筹集机制上，还体现了资金分配、稳定增长机制以及监督机制的统筹建立上。惠州专门针对公共服务均等化成立了督办组，配合督办组的权力运行，建立了反馈报告、定期通报和责任追究制度。更为具有“指挥棒”效果的是官员绩效考评制度的运行，“得分低的，以后在财政资金分配时就会相应减少。”

区域藩篱如何消除？亟待建立区域快速推进机制

公共服务均等化问题上升到省级层面来说，面临的情况就更为复杂。目前广东的城乡差距、区域差距、贫富差距仍然较大，既有富庶的珠三角发达地区，又有较为贫困的粤北山区，基本公共服务均等化的一个重要命题就是缩小城乡和区域差距。促进区域协调发展，不应只体现在经济指标上，更应体现在公共服务上。

面对客观存在的区域差距，在推进基本公共服务均等化方面如何消除这一藩篱呢？“广佛肇”经济圈可以说是一个典型的例子，广佛肇三城分别是珠三角中的老大、老三和最小的“九弟”，这样实力悬殊的组合，为公共服务均等化的愿景带来一定阻力。

不可否认的是，落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》4年来，广佛肇在公共交通、医疗、教育、文化等领域服务或保障均等化成绩斐然：医保定点互认让三市居民异地就医实时报销；广州、佛山、肇庆三地年票互通互认；三市实现部分中职学校互招、三地联合举办专题招聘会、广佛地铁开通、佛肇对开公交、广佛肇旅游“大串门”……

广佛肇公共服务均等化的路径，是以惠民生为出发点，以看病、交通等基本公共诉求起步，由易至难、从浅至深推进。从参与角色来看，则从最初以政府为主，到如今像佛山燃气等企业参与。从触动范围来看，通信资费一体化涉及更高层面的协调。

然而，成绩并不能掩饰背后的桎梏。在广佛肇第三次市长联席会议上，各方直言体制、机制障碍，由于利益诉求和权衡不同，往往一头“冷”，一头“热”。以佛山市长身份参会的刘悦伦，给“大哥”一份清单，列出广佛同城合作中至今滞后的8个项目。

广州市长陈建华坦言，区域一体化过程中存在不少体制机制障碍，如利益协调分配机制问题、行政壁垒问题、市场分割、产业同构、重复建设、一体化动力机制等。

在行政区划下，各地利益诉求不同，三地亟待创新体制机制，建立项目跨区域快速推进机制，以保障区域合作执行力。

省城市发展研究中心主任宋劲松曾指出，三地经济发展水平的较大差距是打造广佛肇经济圈的主要障碍之一。事实亦如此，尽管近年三地都加大了公共服务方面的投入，但三地实力悬殊，财力差距极大，“底线”均等较难平衡。

如何缩小城乡差距？引导服务资源优先流向农村

除了不同地区存在的差异，现有基本公共服务体系所存在的另一个重要问题是城乡差距较大。在广东，仍可以明显地感觉到这点，比如一些农村校舍依旧破旧，学校缺乏教学设备；一些农民仍住在低矮的危房里等。

在惠州，同样面临着城乡发展不均衡的问题，该市既有经济较为发达的惠城区、大亚湾经济技术开发区，又有地处山区的惠东县、龙门县，某种程度上是全省的缩影。

省第十一次党代会提出，统筹城乡发展，努力缩小城乡基本公共服务差距，形成城乡经济社会一体化发展新格局。

惠州则提出，建立资源均衡配置机制，引导各种公共服务资源优先流向农村和欠发达地区。

近些年来，惠州基本公共服务不断向山区和欠发达地区延伸，城乡、区域发展差距不断缩小，城乡居民收入比由2008年的3.19∶1缩小到去年的2.46∶1。

走进惠州市博罗龙华中学，各种标准化多功能室一应俱全，还有标准的环形塑胶跑道和各类运动场室。

而在前几年，该校课室依然是一排低矮老房，墙体斑驳，瓦顶生苔，夏透疾雨，冬灌寒风，条件恶劣。为了改善农村落后的校舍，惠州在学校基础设施建设、旧房危房改造等方面下足了功夫。

作为全省农村客运服务均等化的试点城市，惠州打破了城乡客运的二元分割状态，在省内率先实现了农村客运服务均等化“三个100%”（即100%乡镇有站点、100%符合通客车条件的行政村通客车和100%有候车亭）……

公共服务谁来提供？社会组织如何有效参与考验各方

基本公共服务的提供者，政府责无旁贷应起到主体作用，但与此同时，日益增长的社会力量也可以参与到服务提供上来。

惠州市委党校常务副校长黄文新指出，实现公共服务均等化，政府可以充分发挥市场机制这一“无形之手”的作用，而且不仅将市场作为一种工具，更重要的是营造市场环境。

惠州提出了多元参与供给机制，既发挥好政府的主体作用，又全面激发社会力量和民间组织提供公共产品和公共服务的积极性和主动性。

在激发社会力量方面，惠州探索放宽公共服务投资准入条件，鼓励社会和民间资本投资教育、医疗、文化、交通、环保和保障性住房等公共服务项目。

近几年来惠州的社会组织发展迅速，如今该市现有社会组织总共1440个，社会组织从业人员约为2.7万人。

惠州的试点工作方案提出，采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持社会组织发展，促使社会组织成为提供基本公共服务的重要力量。

谁来享受公共服务？异地务工人员不容忽视

推进基本公共服务均等化的目标，自然是使得全省人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。有一个庞大的人群同样也期待着能够享受各类基本公共服务，这就是异地务工人员。

这些异地务工人员为广东经济发展和社会进步作出了巨大贡献，同时，他们也期待着在教育、医疗、住房等方面能够与本地人一样享受同样待遇，尤其是新生代异地务工者的“融城梦”特别强烈。

惠州在试点工作方案中提出，加快推进不同群体基本公共服务均等化，推进户籍人口基本公共服务均等化的同时，加快推进基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。

去年7月，惠州市出台了《惠州市“优秀外来人员扎根工程”实施方案（试行）》，并且在异地务工人员较为集中的仲恺高新区开展了试点工作。今年取得试点经验后，将在全市推广实施，逐步把外来务工人员纳入基本公共服务范畴。

改革者

说惠州市委书记黄业斌：均等化不是简单比拼财力

惠州要打造全省基本公共服务均等化示范区，核心就是以人为本，逐步解决城乡、区域、不同人群的差距扩大问题。惠州要把全省基本公共服务均等化综合改革试点工作贯穿于贯彻省党代会精神的全过程，贯穿于惠民之州建设的全过程，真正抓出样子，走出路子，为全省创造新鲜经验。

坚持社会主义市场经济的改革方向，要解决政府职能的缺位、越位和错位问题。均等化不是简单的绝对平均化，也不是简单的比拼财力。惠州将在逐步扩大服务范畴、提高服务水平、缩小基本公共服务差距的同时，重点在创新体制机制上推进配套改革来实现新突破。

惠州市长陈奕威：改革好不好百姓说了算

惠州希望通过加强制度设计，增强改革的系统性和综合配套，在基本公共服务提供主体上实现多元化和竞争性，在提供流程上实现简约化和高效性，在提供方法上实现信息化和专业性，在逐步扩大基本公共服务范畴、提高基本公共服务水平的同时，不断缩小基本公共服务差距，探索制度设计公平、服务质量上乘、供给效率提高、财政能力持续的基本公共服务均等化综合改革新路子。

惠州要进一步完善“为民办事问民意”的制度，推动实现“服务项目群众说了算”；尽快制订基本公共服务均等化考评体系，探索引入第三方机构来开展绩效考评，推动实现“服务质量群众说了算”。把基本公共服务均等化的内容纳入县（区）党政正职和职能部门“一把手”政绩考核范围。

旁观者

说省社科院教授丁力：在财政体制上进行新探索

资源配置存在不均衡性，推进区域协调发展的一个重要问题是解决市场配置资源的不均衡。需要客观看待地区发展差异，建议允许各地在人均指标上存在落差，但公共服务不允许存在落差，应该通过二次配置解决公平问题。

推进基本公共服务均等化，可以在财政体制改革或者户籍人口制度上进行新探索，基本公共服务均等化主要靠政府的财政投入，但现有财政体制大多成为了一个生产性质的体制，政府往往是利用这一体制进行生产投资，忽略了民生投入。

惠州市委党校常务副校长黄文新：形成公共服务市场机制

经济发展需要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在公共服务领域也有赖于市场机制作用的更充分发挥。从这个角度处理政府与市场在公共服务中的关系，关键是在市场环境中发挥政府的主导作用，而不是在政府环境中发挥市场辅助作用。

形成公共服务领域的市场机制意义深远：充分发挥市场配置公共资源的作用；实现公共服务的多元化供给；减少政府部门工作人员的权力寻租空间。