观点碰撞：代表资格审查情况应该向谁报告？

【话题】地方各级人民代表大会举行会议前，都要进行代表资格审查，并作代表资格审查情况或者变动情况的报告。有的地方由代表资格审查委员会向人民代表大会预备会议报告，并由预备会议通过；也有的地方由代表资格审查委员会向人大常委会报告，并由常委会通过后发布公告。然而，地方组织法对乡镇人大代表资格审查和县级以上地方各级人大代表资格审查的程序，没有作出具体的规定。您认为，代表资格审查情况应该向谁报告？是否需要通过？

观点一：应向本级人大常委会或者乡镇上次人大主席团报告并确认公告

笔者认为，代表资格审查情况应当向本级人大常委会或者乡镇上次人大主席团报告，并通过确认后发布公告。一些地方向人大预备会议报告，无论是否表决通过，均为不妥。

一、应当向本级人大常委会和乡镇上次人大主席团报告并确认公告

从县级以上代表资格审查情况的报告和确认、公告的主体来看：根据地方组织法第四十二条、五十条规定，县级以上地方各级人大常委会及其通过的代表资格审查委员会的任期，均止于选出新的常委会之时。根据地方组织法第五十一条规定，代表资格审查委员会具有审查的职权，并非具有确认、公告的主体资格。根据地方组织法第十二条、十六条规定，县级以上人大会议由人大常委会负责召集。参照全国人大组织法第三条、代表法第五十条规定，代表资格审查后应当向本级人大常委会报告，并通过确认后发布公告。这一操作程序，完全符合“谁选举任免对谁负责”的原则。

从乡镇代表资格审查情况的报告和确认、公告的主体来看：根据地方组织法第三十二条、三十三条规定，乡镇人大及其通过的代表资格审查委员会的任期，均止于新一届乡镇人大举行第一次会议之时。乡镇代表资格审查委员会的职权，与县级以上同样。乡镇代表资格审查后也应当向乡镇人大报告，并通过确认后发布公告。鉴于为了确认、公告代表资格便召集一次乡镇上届人大会议，很不现实。根据地方组织法第十五条、十六条规定，乡镇人大会议由乡镇上次大会主席团召集。乡镇人大主席团虽然不是常设机构，但是为了召集下一次乡镇人大会议的需要，由乡镇上次人大主席团代行乡镇人大听取代表资格审查报告，并确认后发布公告，完全符合法理和客观实际需要。对于乡镇上次人大主席团以地方性法规为据，代行乡镇人大部分职权，于国家法无据，建议应当逐步修改和完善法律规定。

二、人大预备会议无权通过代表资格审查报告

第一种情况：有的地方由上届代表资格审查委员会对新一届或新补选的代表资格进行审查后，向人大预备会议作代表资格审查报告。这种情况，无论预备会议是否表决通过，均为不妥。一是代表资格审查委员会只具有审查的法定职权，没有通过确认的职权；二是预备会议的参会人员，无论是新一届代表还是新补选的代表，在自身的代表资格尚未得到确认的情况下，无权表决通过代表资格审查报告。

第二种情况：有的地方根据全国人大法工委乔晓阳先生主编的地方组织法释义操作，每届乡镇人大第一次会议先成立新一届代表资格审查委员会审查代表资格，再由新一届乡镇人大会议听取代表资格审查报告，并通过报告、确认代表资格。对此值得商榷，未经审查并确认的代表组成的新一届乡镇代表资格审查委员会，是否具有法律效力？建议全国人大法工委对此进行实践和论证，进一步予以明确规定。

三、确认代表资格需要审议并通过代表资格审查报告方为有效

代表资格审查报告需由本级人大常委会或者乡镇上次人大主席团会议，听取并审议通过后才算是确认，方可发布公告。如果只报告不审议通过，那就只是听取，代表资格还算不上得到确认。参照2008年2月28日第十届全国人大常委会第三十二次会议通过的《第十届全国人大常委会代表资格审查委员会关于第十一届全国人大代表的代表资格的审查报告》，其中便有“提请全国人大常委会确认并予以公告”“请予审议”之类的提法，是一个值得地方人大借鉴参照的范本。（贵州省德江县人大常委会　黎启海）

观点二：人大常委会审议通过后再报预备会议确认

笔者认为，县级以上人大代表资格审查情况应向同级人大常委会报告，再报人代会预备会议确认，以保障人大代表履职和知情知政权；乡镇人大没有常设机构，其代表资格变动情况可直接报乡镇人代会审议通过。

代表资格审查情况向同级人大常委会报告合法合理。《地方组织法》第五十条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会。代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过”。《代表法》第五十条规定“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告”。由此可知，县级以上代表资格审查委员会是同级人大常委会的工作机构，其组成人选由人大常委会表决通过，按照“谁任命对谁负责”的原则，代表资格审查委员会向人大常委会报告工作，合理合法。同理，因为它不是同级人民代表大会的专门委员会，不具备相应职权，也就不能直接向人代会报告。否则，就是越位越权，不符合人大工作程序化和严谨性的要求。而乡级人民代表大会没有常设机构，其代表资格审查委员会人选是同级人民代表大会的审议通过的，就可以直接向乡镇人代会报告代表资格变动情况。

报大会预备会议确认是对代表执行职务的一种保障措施。《代表法》第三十二条规定“人民代表大会主席团。。。。应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定”。 代表资格审查情况报大会确认是人大工作严谨性的内在要求，需要全体人大代表表决通过，这是对人大代表的一种保护措施，防止人大代表因履职行为受到打击报复，是必不可缺的一道法律程序。其次，是保障代表知情知政权的需要。《代表法》第三十八条规定“县级以上的各级人民代表大会常务委员会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权”。人大代表是国家权力机关的组成人员，是国家权力机关的行为主体。人大代表有权知道本级权力机关组成人员变动情况，知情知政是人大代表履行职责的前提，各级人大及其常委会一定要予以保障，体现对人大行使权力的敬畏和尊重。（河南汝州市人大　闫旭辉）

观点三：审查确认后向人大常委会报告向预备会议通报

笔者认为，由代表资格审查委员会审查确认后向人大常委会报告，并由常委会发布公告即可（以下均以县级人大为例）。

代表资格审查委员会是人大常委会设立的专门负责代表资格审查的常设机构。按照地方组织法第50条的规定，各级人大常委会设立代表资格审查委员会，委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由常委会主任会议在常委会组成人员中提名，常委会会议通过。从实际情况看，地方人大常委会代表资格审查委员会的主任委员，基本上都是由人大常委会的副主任甚至是常务副主任兼任。各级人大常委会设立的代表资格审查委员会，审查代表的选举是否符合法律规定。这实际上规定了代表资格审查委员会的职权、职责。根据选举法、代表法的有关规定，具体来说，代表资格审查委员会的职责有三项：

一、审查新选出的下一届本级人大代表和补选的本届本级人大代表的资格是否有效。选区或选举单位选举或补选后公布的代表名单，必须经过代表资格审查委员会对所列代表的资格进行审查。

二、代表资格审查委员会还要对代表资格终止的法律程序向本级人大常委会提出报告。

三、代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：(一)因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的; (二)被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。暂时停止执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会报告。被暂时停止其执行代表职务的代表，在任期内暂时停止其执行代表职务的理由消失后，恢复其执行代表职务也需要代表资格审查委员会提出报告。

这些审查以及报告的结果，都要由人大常委会予以确认和公告。

代表资格审查委员会作为人大常委会设立的专门负责代表资格审查的常设机构，代表资格审查委员会的审查报告只需向本级人大常委会提出，并由人大常委会确认并予以公告。并不需要人大常委会审议并通过。这是基于我国人民代表大会制度和现行法律的规定。因为代表资格审查委员会本身就是作为人大常委会设立的专门负责代表资格审查的常设机构，而且是以委员会制来行使职权。如果其审查结论还需人大常委会审议并通过的话，那么在理论上来说，就还存在不通过的情况发生，这样势必造成混乱。当然代表资格审查委员会还应当在人民代表大会预备会议报告代表资格审查情况或者代表变动情况，以确认本次会议代表情况，以利人民代表大会顺利进行。（湖南省郴州市苏仙区人大常委会　刘家华）