明年将建成法规备案审查信息平台
原标题：明年将建成法规备案审查信息平台
备案审查制度作为一项具有中国特色的宪法监督制度,担负着保障宪法和法律实施、维护国家法制统一的重要责任。依法治国首先是依宪治国,这就要求我们坚决维护宪法权威,切实加强宪法的实施和监督。
党的十八大以来,党中央多次对备案审查工作作出重要决策部署。十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。中央办公厅专门下发文件,就建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制提出明确要求。这在我们党的历史上还是第一次,为维护国家法制统一指明了方向,充分体现了党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。
近年来,随着全面依法治国的推进,全社会的法治观念不断增强,越来越多的人民群众开始关注备案审查工作。对于违法违规的文件,不断有公民、组织向全国人大常委会提出审查建议。
记者从权威部门获悉,截至今年10月底,全国人大常委会共收到公民、组织审查建议53件,其中对法规、司法解释提出审查建议,属于全国人大常委会审查范围的22件。对于这些审查建议,全国人大常委会逐件进行了研究并认真处理,目前已办结10件。对发现存在与法律不一致问题的1件地方性法规,向制定机关提出了研究意见。对不属于审查范围的审查建议,按照有关规定移交有审查权的机关处理。
同时,为提高备案审查实效,全国人大常委会还对报送备案的行政法规、司法解释逐件进行主动审查研究。截至10月底,已对国务院公布的6件行政法规、“两高”公布的20件司法解释进行了审查研究。
完善备案审查制度强化实效
根据宪法规定,对规范性文件进行备案审查制度,是全国人大及其常委会监督宪法实施的重要方式。全国人大常委会一直对备案审查工作也非常重视。对于这项工作,全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾有个形象的比喻——“鸭子浮水”,意思是这项工作表面上看风平浪静,但下面一直在忙碌。
在去年举行的第二十一次全国地方立法研讨会上,张德江委员长强调,要完善备案审查制度、强化备案审查实效、健全备案审查机构,不断加强规范性文件备案审查工作。
2016年,在第二十二次全国地方立法研讨会上,全国人大常委会副委员长李建国强调“不断加强和改进备案审查工作”,提出进一步深化对备案审查工作重要性的认识,进一步完善备案审查工作机制,进一步加强备案审查制度和能力建设。
所有这些,都体现党中央加强备案审查工作的新战略新要求,对今后开展备案审查工作具有深远意义。
记者采访中了解到,2016年,全国人大常委会对地方性法规有重点地进行主动审查研究。围绕依法推进行政审批制度改革,在法律修改取消或者下放行政审批事项后,要求地方对存在与修改后的法律不一致问题的30余件地方性法规及时作出修改。开展专项审查,结合选举法修改和有关预算审查监督工作,对有关地方性法规进行主动审查。
同时,全国人大常委会还加大对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作力度,反馈工作逐步实现规范化、常态化。对属于全国人大审查范围的法规、司法解释审查研究结束后,向建议人告知研究结论；对不属于全国人大审查范围的其他规范性文件提出的审查建议,转送有关国家机关处理,并向建议人告知转送情况。
为进一步加强备案审查制度建设,全国人大常委会法工委进一步健全备案审查工作机制,研究起草了《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程》。同时,做好法律询问答复工作。今年6月,江苏省南京市小学生代表提出了修改广告法的建议,对此,法工委高度重视,认真研究,撰写报告,并以法工委的名义给小学生回信,对他们积极参加社会实践提出完善法律建议的做法给予充分肯定,这也是最高国家立法机关首次对小学生的建议进行回复。
备案审查只能加强不能削弱
立法法修改后,设区的市被赋予地方立法权,立法主体数量大量增加,地方性法规的数量也大大增加。备案审查工作所要面对的,不仅仅是一个经过30多年建设形成的法律体系,更是一个体量不断增大的法律体系。地方人大常委会在法规制定、备案审查等工作中取得哪些经验,存在哪些问题或者困难以及应当如何解决这些问题,都成为需要认真研究的问题。
对于地方人大及其常委会来说,赋予设区的市以立法权后,要时刻注重通过备案审查、法规清理等各种方式维护国家法制统一,确保党中央决策部署在地方法规层面得到贯彻落实。由于立法主体和立法数量明显增多,备案审查工作只能加强,不能削弱。
近年来,地方各级人大常委会根据党的十八届三中、四中全会精神和立法法、监督法的有关规定,积极稳妥地开展了备案审查工作,取得了显著成果。各级人大常委会不断增强做好备案审查工作的积极性和主动性,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,把自觉维护党中央权威和集中统一领导贯穿到备案审查工作的全过程。
为推动备案审查工作规范化、制度化,有的地方探索工作监督和法律监督相结合的方式,与区县人大常委会联动,开展对政府规范性文件备案审查工作的专项评议,形成内外结合、上下联动的新机制,实现全覆盖；有的地方加强与政府法制部门的沟通协调,坚持适度提前介入,将“问题文件”处理在前,防患于未然。有的地方坚持普遍审查与重点审查相结合,在全面审查的基础上,围绕常委会确定的执法检查内容和专题询问题目,对与之相关的规范性文件进行重点审查；有的地方建立健全报送备案机制、主动审查机制、被动审查机制、督促纠正机制和责任追究机制。有的地方将问题分为合法性、合理性、技术性等几类情形,采取不同的处理方式；有的地方结合地方性法规实施效果,对地方性法规在司法适用和行政适用中存在的问题提出完善对策。有的地方加强备案审查规范化和信息化建设,积极推进建立信息化平台。有的地方加强备案审查机构建设,在常委会下设立专门的委员会或者办公室,抓好人员工作培训,努力加强备案审查工作队伍能力建设。
启动备案审查信息平台建设
人民群众对规范性文件的合宪合法性的关注越来越高,新形势下加强和改进备案审查工作就显得更加紧迫,加强备案审查信息化建设就成为必然要求,这项工作的实质,就是加强备案审查能力建设。
没有信息化就没有现代化。2016年4月以来,基于对备案审查工作重要性、紧迫性的认识以及对备案审查工作面临新形势的判断,全国人大常委会启动备案审查信息平台建设。全国人大常委会法工委法规备案审查室、全国人大信息中心、全国人大常委会办公厅秘书局,组织精干力量成立联合工作组,在充分研究论证的基础上提出加快法规备案审查信息平台建设的建议,制定相关工作计划。
据悉,全国人大常委会法工委、信息中心、秘书局正紧密配合,抓紧工作,力争在明年上半年初步建成法规备案审查信息平台,实现31个省(市、区)和4个经济特区电子化报备,初步形成法规备案信息库。在此基础上,力争用3年左右的时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。这项工作的完成对于提高全国人大的备案审查信息化水平和工作能力,具有重要意义。
让地方立法不抵触有特色可操作
2015年3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定——这也是我国15年来首次修改立法法。
修改后的立法法,明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市,并由省级人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。
如今,距修改后的立法法施行已近两年。记者近日从全国人大常委会法工委了解到,截至目前,在新赋予地方立法权的273个设区的市、自治州、不设区的地级市中,各省、自治区已确定可以开始制定地方性法规的265个,占97%。已行使地方立法权的设区的市,陆续开展地方性法规制定工作,迈出了行使地方立法权的第一步。
另据不完全统计,截至今年11月,新赋予地方立法权的设区的市共审议通过并经省(区)人大常委会批准的地方性法规有265件。
地方立法权下放,对地方各级人大既是契机,也是挑战。对于这项重大改革红利,地方能否接得住,一直备受关注。
为了进一步提高地方立法质量,全国人大常委会对新赋予地方立法权的设区的市积极开展各项指导工作。
举办立法法培训班一直是加强对地方人大立法工作指导的一项重要举措和任务。在去年三期培训班的基础上,今年,全国人大常委会法工委根据全国人大常委会工作要点和立法工作计划,分别于今年4月、6月和11月又举办了三期立法法培训班,对设区的市地方人大1100多名立法工作人员进行了系统培训。经过这六期培训,全国共有近2000人参加了培训,实现了对立法法修改后全国322个设区的市全覆盖。
为落实中央有关改革举措落实情况督察任务,根据全国人大常委会的工作部署安排,法工委以立法法修改为契机积极推动地方立法工作的完善发展,按照中央全面深化改革领导小组办公室下发《关于及时启动、扎实开展已出台改革举措落实情况督察工作的通知》,将落实“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”的情况作为重点督察项目,积极做好推进设区的市行使立法权的督察工作。今年5月,法工委给各省、自治区发函,了解设区的市人大及其常委会立法机构设立情况以及省级人大常委会为指导设区的市开展地方立法工作加强法制工作机构建设的情况。对地方就设区的市的立法权限有关问题的请示,逐件进行审查研究,予以沟通答复,有力地加强了对地方立法工作的指导。
为行使好地方立法权,很多地方不断创新尝试,努力摸索出适合本地特色的立法路径。
湖北省一次性将12个地方立法条例全部打包式批准,为地方启动立法权提供蓝本,以此为基础,各地可根据自己的情况作适当调整。
广东省对17个拥有地方立法权的设区的市的地方立法的关键环节进行层层把关,规定每个地方的立法一年只能两个之内,不能突破两个,在一审后二审前组织学者专家为其把关,二审之后三审表决之前,由省一级人大逐条对其进行合法性审查。
河南省则根据立法法,采用面对面指导、面对面帮助、一对一服务的方式,帮助新赋予地方立法权的设区的市提高立法质量。
与此同时,伴随立法活动紧锣密鼓地开展,一些新问题也逐渐显现。比如,法规的协调统一问题愈发突出。过去正确处理维护国家法制统一和突出地方立法特色的关系,主要是国家立法与省级地方立法之间的问题,现在则是中央、省、设区的市三级立法主体,省与设区的市之间,地方立法与地方立法之间的问题。再比如,重复立法、照抄照搬的情况比较多,地方立法缺少地方的特征和特点,存在为立法而立法的惯性思维,在接地气、符合民意、立得住、行得通等方面都尚有差距。
面对新的挑战,在国家法律越来越精细化的背景下,地方立法如何发挥各自的作用,如何能进一步突出地方特色,拓展又保证法律和法制的协调统一,是接下来需要认真思考的问题。
对此,地方人大也意识到,必须要努力提高地方立法质量,必须尊重客观规律,突出地方立法特色。一方面,地方立法在数量上要减少,质量上要提高,立法进度和立法数量都应服从于立法质量。另一方面,则要努力实现行得通、稳得住,让地方立法不抵触、有特色、可操作。
把换届选举纪律挺在最前面
人大换届选举是我国政治生活中的一件大事。五年一届,今年又到了县乡人大换届选举之时,我国新一轮县乡两级人大换届选举陆续展开。
作为我国国家权力机关的重要组成部分,县乡人大是基层国家治理体系的重要组成部分。根据相关法律,我国五级人大代表中,县乡人大代表由选民直接选举产生,而市级、省级和全国人大代表分别由下一级人大代表大会间接选举。这也就意味着,市级以上国家权力机关从根本上都是基于县级人大产生的,县级人大在整个国家治理体系当中具有基础性地位。由人民群众投票选出自己信任的“代言人”,参加行使国家权力,这既是我国人民当家作主的直接体现,也是发展社会主义民主的重要实践。
确保选民登记不错登不漏登
选民登记是依法对公民选举资格的确认程序。只有登记确认了选民资格,才享有投票选举权利。可以说,选民登记是选举工作中必不可少的环节,也是选举工作中最基础、最重要的一个环节。
在今年的换届选举中,各地结合当地实际情况,采取多种措施,确保选民登记工作顺利开展,做到不错登、不重登、不漏登。
为有效解决换届选举选民登记工作中的错登、漏登、重登难题,上海连续三届运用信息化手段开展区县、乡镇两级人大换届选举工作。通过开发建设全市统一的选民登记信息管理系统,方便选民通过“上网”(选民直接通过互联网登记)、“上机”(选民持社保卡或二代身份证到登记站刷卡登记)、“上站”(选民到登记站登记)、“上线”(选民拨打热线电话登记)、“上门”(工作人员为老弱病残、行动不便的选民上门进行登记)等多种登记方式进行主动登记,另一方面有效地提高了换届选举的工作效率和工作质量,得到了选民和选举工作机构的普遍认同。
今年,在2006年和2011年的基础上,完成了系统的升级换代,建成了2016版选民登记系统。与以往相比,今年的系统有4个明显提升:一是覆盖选举全过程。二是利用智能终端来进一步提高选民登记工作效率,只需要轻轻一刷,用数秒的时间就可以完成选民信息录入到上传的过程,登记效率显著提高。三是强化报表功能,既减少了全市各级选举工作机构的工作量,也增加了报表的准确率。四是做到两个“24小时”,即建立值班长制度,对服务器、网络设备、存储设备等多个关键点进行24小时全天候监控,确保选民登记系统安全可靠运行；对系统运用的技术问题通过微信群和技术服务电话24小时在线解答。
最终,经过共同努力,上海市的选民登记数和登记率均比上届有所提高,为换届选举的圆满完成打好了基础。
严守换届纪律确保风清气正
县乡人大换届选举工作不仅涉及面广,而且群众关注度高。换届选举工作是否透明、公正、合法,直接关乎党和国家机关在广大群众中的形象以及基层政治生态和社会风气。本次换届选举是在中央以湖南衡阳破坏选举案和四川南充拉票贿选案为镜鉴,反复强调换届纪律和代表人选标准的大背景下进行的,基层同志普遍反映本次县乡人大换届选举中对代表候选人的考察审查空前严格。
青海各地坚持教育在先、警示在先、预防在先原则,将换届选举纪律挺在了最前面。各级党委书记严格落实“第一责任人”职责,通过组织开展谈心谈话,引导班子成员、党员干部严守换届纪律,依法依规做好换届选举工作。同时,还要求所有干部签订《个人严守换届纪律承诺书》,自觉接受监督。青海省人大常委会党组书记、副主任穆东升及主任会议成员,每到一地检查指导换届选举工作时都着重强调,要以“零容忍”的政治态度、规范严谨的法定程序、科学有效的工作机制、严肃认真的纪律要求,确保县乡两级人大换届选举风清气正。
甘肃省严把代表入口,优化代表结构。初步代表候选人确定后,县、乡两级分别成立联合考察组,广泛听取意见,反复酝酿协商,对初步代表候选人进行了广泛深入的考察审查。同时向同级组织、纪检、政法、统战、公安、法院、检察院、工商、税务、环保、卫计等部门发函,从遵守党纪政纪、法律法规、社会公德、诚信评级、廉洁自律等各个方面,征求书面意见,对受到党内严重处分、有关问题尚未查清、社会诚信评级差的一律不列为正式代表候选人,坚决杜绝代表身份失真、“带病当选”。
把好入口关加强候选人审查
2015年8月,十二届全国人大常委会第十六次会议修改了地方组织法、选举法、代表法。完善了加强县乡人大机构和组织建设、加强代表选举工作、加强代表工作的相关内容。特别是修改后的选举法对代表资格审查、公民参加选举不得接受境外资助等问题都作出了新的规定。
今年,中央有关文件对人大代表和选举工作都提出了明确要求,尤其是强调把好代表入口关和加强代表候选人审查考察等环节。这对选举的各项工作都提出了更高要求。作为“三法”修改后的第一次换届选举,各地积极认真学习相关法律和中央文件的新规定,通过周密细致的工作,确保换届选举工作依法有序进行。
值得一提的是,在今年的换届选举中,全国人大常委会法工委对地方换届选举的具体工作予以了有力指导:参加全国县乡两级人大换届选举工作联席会议,积极参与全国县乡两级人大换届选举工作学习班的组织工作；对一些地方提出的有关换届选举中的法律询问进行研究,作出答复；密切关注各地在换届选举工作中的动态,对地方在换届选举中提出的因经济社会发展人口增长较快,能否增加代表名额等问题进行专题研究。
