“虚君共和”构想的两次实践及其意义

■史海钩沉

毛泽东先后于1958年和“文化大革命”期间两次发起了实施“虚君共和”的改革实践。当然，这两次实践都具有难以抹去的浓重悲剧色彩。然而，毛泽东对于“虚君共和”问题的思考及实践，是包含着丰富的历史信息和深刻见解的。了解这段历史，把握毛泽东对于问题的思考，有助于我们加深对于中国改革开放意义的理解。

徐俊忠

新中国成立以后，特定的历史条件，使之建立起类似于苏联的中央高度集权式的经济管理体制。这一体制尽管有着新中国第一个五年计划的辉煌成功相伴随，但始终不能令毛泽东满意。借助苏联批评斯大林所形成的特定政治氛围，毛泽东从1956年开始自觉地反思这一体制的弊端，并就如何合理配置中央与地方的权力结构问题作了广泛而深入的探索。“虚君共和”就是他提出来替代既有的中央高度集权式经济管理体制的方案。他认定这一方案有利于调动中央与地方以及企业的积极性，有利于国家发展活力长久地保持。毛泽东还先后于1958年和“文化大革命”期间两次发起了实施“虚君共和”的改革实践。当然，这两次实践都具有难以抹去的浓重悲剧色彩。然而，毛泽东对于“虚君共和”问题的思考及实践，是包含着丰富的历史信息和深刻见解的。了解这段历史，把握毛泽东对于问题的思考，有助于我们加深对于中国改革开放意义的理解。

“虚君共和”思想的提出，开始于毛泽东对苏联体制和受苏联体制影响下建立起来的新中国过于集中的行政管理体制的反思

苏联体制的重要弊病之一，就是在纵向权力配置上，采取了自上而下的中央高度集权。这种体制有利于进行社会动员以及有效地集中和调动资源，但也会抑制甚至扼杀地方的积极性，容易导致严重的长官意志和官僚主义。随着苏共二十大对于斯大林的批评，毛泽东结合新中国的实践，反思中国经济管理体制受到苏联的过度辐射，开始系统地思考如何重构新中国的纵向权力结构问题。这一努力的初始理论成果是毛泽东《论十大关系》。毛泽东在其中以专门的篇幅集中讨论中央与地方的应有关系问题。他认为，从国情的实际与发展看，中国在政府权力结构上，必须在重视平衡中央与地方的关系中，注重向地方放权和扩权。他大胆提出要跳出苏联教条的束缚，需要研究资本主义国家处理中央与地方关系经验。他说：“处理好中央与地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。他们的制度和我们的制度不同，但是他们的发展经验，还是值得我们研究。”这一思想的提出，拓展了问题的思考空间。这在当时全党整体思想仍然没有摆脱教条主义束缚的条件下，显得非常难能可贵。

《论十大关系》讲话发表后不久，毛泽东力图从制度建构上重新配置中央与地方的权力结构，希望不仅要解决中央地方权力合理配置的问题，还要解决赋予企业自主权的问题。他说：“关于企业的独立自主，列宁所说的独立自主，应搞到什么程度，请大家注意研究。我想，企业无非是这样两类：一类是生产过程的企业，工业是厂矿，农业是生产合作社；一类是流通过程的企业，就是运输业和商业。这些企业应当有怎么样一种独立性呢？我这里是随便这么讲，表述不是很准确，叫做要有点‘独立王国’。”然而，不论是同年周恩来主持起草的《国务院关于改进国家行政体制的决议草案》，还是翌年陈云牵头主持制定的《国务院关于改进工业管理体制的规定》等文件，都只是立足于对现有体制框架某些部分的微观调整。后来，毛泽东把问题的思考引申到欧洲与中国发展的对比上。他提出的问题是：为什么近代以来欧洲发展比较快，而中国自秦朝以来发展很慢？他的结论是：“欧洲的好处之一，是各国林立，各搞一套，使欧洲经济发展较快。我国自秦以来形成大帝国，那时以后，少数时间是分裂、割据，多数时间保持统一局面。缺点之一是官僚主义，统治很严，控制太死，地方没有独立性，不能独立发展，大家拖拖沓沓，懒懒散散，过一天算一天，经济发展很慢。”

这种逻辑直接推动了1958年的大规模“放权”行动。1958年中央举行的春节团拜会上，毛泽东指出：“中央集权太多了，是束缚生产力的。这就是上层建筑和经济基础的关系问题。我是历来主张‘虚君共和’的，中央要办一些事情，但是不要办多了，大批的事放在省、市去办，他们比我们办得好，要相信他们。”“一个工业，一个农业（本来在地方），一个财，一个商，一个文教，都往下放。”

在毛泽东上述思想的推动下，中央开始了向地方大规模放权，包括企业管辖权、计划权、财权等等都迅速下放。在这次向地方放权中，中央企业下放给地方的力度非常大，轻工部达96.2%，纺织工业部达100%，化工部达91%，其他各部下放企业均超过60%以上。可以说，这是对中国当时既有的经济管理体制一次釜底抽薪式的变革。这一变革直接导致中央直属企业的工业产值占工业总产值比重，从1957年的39.7%降至1958年的13.8%。在国家的财政收入方面，中央与地方各占比例也发生了根本性的变化。对此有专家指出，1958年以后的中国经济体制“已经不再属于中央财政集权型，而像地方财政分权型”。然而，由于1958年开始的大规模放权速度过于迅猛，配套措施没有到位，各级领导部门及其领导思想准备不足等因素的作用，放权导致了经济秩序的混乱。1959年以后，中央又陆续将部分下放到地方的企业往上回收。进入“三年经济困难时期”以后，“虚君共和”的相关改革措施基本被搁置。在1962年的“七千人大会”上，刘少奇公开批评这一变革，紧随其后的“西楼会议”和5月中央工作会议则把“加强集中统一的领导”作为中央经济工作的主调。刘少奇把它表述为：“有了统一的思想、统一的政策、统一的计划以后，还要有统一的指挥、统一的行动，才能保证中央的统一的领导。”随着政策的变化，许多之前被改革掉的东西纷纷恢复，下放给地方的工厂也被大规模地收回中央，中央机构再度膨胀，职能也重新得到强化。客观地说，经济的调整确有必要。这种调整确实使中国的经济状况和秩序得到有效的改善，然而，客观上也重新强化了中央集权式的经济管理模式，是体制上向苏联经济模式的回归。

1964年以后，随着全国经济形势好转，毛泽东再次密集地批评中央集权式的管理体制。1964年1月他在谈到工业问题时指出：“目前这种按行政方法管理经济的办法不好，要改。比如说，企业里用那么多人，干什么！人是要吃饭的，要消耗的，不像孙猴子吃铁砂，拉铁屎。用那么多人，就是不按经济法则办事。”“商业为什么不能按经济渠道经营管理，为什么只能按行政设置机构？要打破省、专、县界限嘛！就是要按经济渠道办事。”1966年3月在致信刘少奇谈农业机械化时，毛泽东明确指出：“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法。”在稍后的中央政治局扩大会议上，他再次强调：“上边管得死死的，妨碍生产力的发展，是反动的。中央还是虚君共和好，只管大政、方针、政策、计划，这些也先由地方鸣放出来，然后中央开个制造计划方针的会……中央只管虚，不管实。”为了推动体制的变革，他要求中央认真总结经济工作的经验，对经济工作实行“彻底的革命”。因此，当“文化大革命”度过了“斗”和“批”的最混乱和最无序的年头，1969年毛泽东就重新冲击已被恢复起来的中央高度集权的管理体制。

1969年2月27日全国计划座谈会印发了关于“改革财政管理体制”、“中央各部企业管理体制下放”和“改革物资管理体制”等三个文件，重新加大向地方放权的力度。在这些文件精神的指导下，从1970年开始，全国开始了新一轮以下放企业、实行包干制和精简机构为主要内容的工业管理体制改革。许多大型企业，包括鞍钢、大庆油田、长春第一汽车制造厂等2600多个公司也在这一时期被下放给地方管理。中央直属企事业单位由10533个减至1674个；中央直属企业在工业总产值中的比重从42.2%降至6%。为配合经济管理体制的这种变革，这一时期中央还对中央政府的机构和编制进行空前的撤并和压缩。国务院各部、委、直属机构由原来的90个精简、合并为27个部门，人员编制减至原来的18%。总体上看，由于处于“文化大革命”的特定政治形势下，毛泽东推行新一轮的“虚君共和”战略实践，并没有碰到明显的政治阻力。1970年在与斯诺的谈话中，毛泽东曾经明确指出：“要学习你们美国的办法，分到五十个州去。中央一个积极性，地方一个积极性，已经讲了十几年了，就是不听，现在听了。”这里我们除了可以感受到毛泽东此时的心境较之前一次推行改革时更为轻松之外，还可以看到，他的实践实际上是带有自觉借鉴美国经验的意义的。这实际上也可以看作他在《论十大关系》中所说的，要研究西方资本主义国家处理中央与地方关系经验思想的具体体现。

毛泽东对“虚君共和”的构想，态度是严肃和郑重的，思考是严谨和深入的，前后思想和实践也是高度一致的，都是把它当作新中国配置国家纵向权力结构的不二选择

上述主要是对毛泽东围绕“虚君共和”两次实践的历史检视。不难看出，毛泽东对“虚君共和”的构想，态度是严肃和郑重的，思考是严谨和深入的，前后思想和实践也是高度一致的，都是把它当作新中国配置国家纵向权力结构的不二选择。这种选择所包含着的政治思维和理念前提与苏联中央高度集权式的管理体制是完全不同的，其历史意义也是十分突出的。

首先，经过毛泽东两次改革的实践，尽管带来了许多混乱和困难，甚至使国家与人民遭受了某些灾难，但是，改革至少在经济管理体制上，颠覆了原有的中央高度集权的管理体制，初步形成了地方与中央分权的经济管理格局。正是有了这一制度性基础，中国的改革开放才有可能采取渐变的方式而不是“休克疗法”去实现。

其次，“虚君共和”的两次实践，给中国留下的印记是难以消除的。反对中央高度集权，放权地方和企业几乎成为共识；大力发展地方工业，包括推进当时的社队企业发展，在共和国的多数时期里也几乎无可阻挡；缩小国家物资调配和管理范围，加大市场调节空间也基本成为一种趋向，等等。尤其令人印象深刻的是，第一个五年计划确立起来的中央财政占国家财政80%左右的垄断性格局，自从第一次“虚君共和”实践被颠覆以来，几乎从未被恢复。

第三，我们都承认，党的十一届三中全会开启了中国改革开放的进程，而支持这种改革的直接理论资源，最主要还是毛泽东在这两次改革中留下的重要理论与思想。十一届三中全会前，胡乔木发表的后来被誉为改革开放第一声的论文——《按照经济规律办事，加快实现四个现代化》正是以《论十大关系》为重要理论依据的。十一届三中全会闭幕会上，邓小平强调指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理自主权。我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更大的自主权。当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”我们翻阅一下邓小平在改革开放初期关于改革经济体制的许多言论，都可以看到，他是沿着如何解决中央高度集权体制的许多问题而展开其思路的。

作者系广州大学副校长、中山大学马克思主义哲学与中国现代化研究所博导