解析26名受问责高官样本 回看中国省部高官问责之路

《瞭望东方周刊》记者杨明| 北京报道

追责原则是，“谁决策，谁受问责；谁主管，谁受问责。” 这个原则施行起来，自由裁量的余地很大。

本刊进行统计分析的26名受问责省部级官员中，被问责方式共分10种，分别为：职位影响类4种（免职、撤职、辞去职位、行政降级），记过警告检查类6种（党内严重警告处分、党内警告处分、行政警告处分、行政记过处分、行政记大过处分、责成向国务院写出深刻检查）。

问责“频发区”

哪些领域是官员被行政问责的“频发区”？

从26人的统计分析来看，30年来，职位影响类问责，共计发生12起。而问责诱发因素，集中于《党政领导干部辞职暂行规定》第15条第3款、第4款、第5款，即防治疫情、安全工作、市场监管、环境保护4个方面。

这12起职位影响类问责中，时任商业部长王磊因“在丰泽园吃喝之后少付餐费”，被免去职位，属于一个“其他”类诱因，因其完全不属于暂行规定第15条前8款所列举情形，而第9款为宽泛的“有其他应当引咎辞职情形的”。

值得注意的是，另外15起被记过警告检查类问责（因原北京市市长孟学农两次受问责，所以受问责总人数为26人，但问责总次数为27起），其诱发因素，集中于暂行规定第15条第4款——发生特大责任事故，包括空难、海难、矿难、特大交通事故、特大火宅。

这说明，防治疫情、安全工作、市场监管、环境保护4项，已成为省部级官员受问责的主因，特别是重大责任事故的因素最为突出。

这26人中，未有因严重的群体性事件受问责的省部官员，尽管在基层不少领导干部因此受到问责。也未有省部官员因造成巨大经济损失、用人严重失察失误、班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为、对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管等诱因而受问责。

从问责人数上来看，多数情形下，是一人受问责（共计有11次事故是单人受问责）；但多人受问责的情形也不鲜见。 

在被问责主体选择上，存在于暂行规定第15条的“负主要领导责任的”群体，究竟是指谁，尚需要明晰。同样是事故，如胶济铁路特大交通事故，受问责官员包括铁道部部长、副部长，而更多近年来发生的矿难，受问责官员，则多为副省长，鲜有指向省长。

国家行政学院教授竹立家向《瞭望东方周刊》介绍，一般惯例是，全局影响性的责任事故，要追究一把手责任；而类似于矿难等非全局影响性责任事故，只追究直接主管官员行政责任。

不过，何谓全局影响性责任事故，还不好判断，而从已发生，且已追究省部官员行政责任的案例来看，事故大抵大同小异，具体所追究责任人，则相差不小。《人民日报》的评论就曾指出，我国的问责制，在某种程度上只是一种“运动式的问责”，带有浓重的人治色彩。

中国政法大学副校长马怀德亦认为，目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。如此问责才能摆脱“风暴”，走向“常态”。

“负主要领导责任”如何界定

从诱因上分析，在暂行规定里，“负主要领导责任”的官员，承担责任的前提是“失职”、“失误”、“失察”、“疏于”等，这说明，天灾本身不应当成为问责的理由。但如何精确界定诸如“失职”、“失误”等概念，无论是理论界还是实践层面，都没有提供出明确方案。

国家行政学院教授王伟介绍，“我们已看到省长、部长被问责，但其中有这样的问题，由于我们的行政管理层级设置，省长、部长往往很难过问那些具体事务”。王伟认为，行政问责急需解决的是，如何确定官员应该承担的责任。

孟学农也曾流露出对过往的“自我辩护”，他在提起“非典”时的瞒报问题时公开表示，北京市在信息收集、监测报告、追踪调查方面，存在疏漏，这里面既有主观原因，也有客观原因。比如说，北京有众多医院，但并不都归北京市政府管辖，在当时的体制下，北京市只能是如实汇报自己的管辖范围内，能掌握的数字。

在谈及自己是因瞒报“非典”疫情而丢掉了北京市市长的职务时，孟学农曾反问：“我不明白那些记者根据什么这样说？”

竹立家向本刊介绍，追责原则是，“谁决策，谁受问责；谁主管，谁受问责。” 但显然，这个原则施行起来，自由裁量的余地很大。这种“量刑界限”不清晰的问题，让部分省部级官员对安全生产工作的重视，到了“睡不着觉”的地步。山东省副省长王军民就曾公开表示，“说实话，现在晚上电话一响，我就心惊肉跳”。

复出透明度是关键

学界分析，近年来复出的受问责高官，复出路径大致可分3类：

一是安排一个不太显著的职位，比如原卫生部副部长张文康，被免职时已63岁，半年后复出，出任中国宋庆龄基金会副主席。

二是对比较年轻、能干的官员，先安排一个职位，让其过渡一段时间，再调到一线重要岗位，典型者如孟学农。

三是对比较年轻、能干的干部，闲置一段后，直接调任其他重要部委，典型者如原环保总局局长解振华。

对官员复出，公众议论纷纷。有评论认为，官员辞官后一年后又复出，“问责制就没有严肃性了”。王伟持相反意见，他指出，官员复出应该更加严格，但不要绝对化地说不准他再做官，国外也不是被问责后，就永远不能再任职，他们可以重新竞选，甚至担任更高的职位。

问题在于复出的透明度。张文康、孟学农、解振华皆是辞官一年内即复出，但参照《公务员法》，降级、撤职者，其处分期间为24个月；而《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》也规定了受处分官员一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔。

而复出过程所体现出来的“低调”，亦是令人难以琢磨。竹立家向本刊表示，官员问责后复出，都应当经公示、征求意见程序，“因为这部分官员是经问责下台，再受任命，理应更加慎重。”

处分期限结束后，如学者分析，确有部分官员的最终去向是“不太显著的职位”。典型者，除前文提到的张文康、董智勇、赵化勇，还有原交通部副部长洪善祥，他后来担任中国快递协会会长。

名单中受问责后仍留任者，并不占多数。辽宁省副省长刘国强，在因“辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿特大瓦斯事故”后，停职检查，之后一直在副省长任上至今；因“山西襄汾溃坝事件”而被免去山西省副省长之职的张建民，复出后，任青海省副省长。

被问责后,曾进入人大、政协系统工作的官员亦不少。典型者，如原陕西省省长程安东、原卫生部副部长张文康，后均当选过全国政协常委。而原各省副省长，在受问责后，任职各省人大常委会副主任的情形也不少：原陕西省副省长巩德顺，受问责后曾任陕西省十届人大常委会副主任；原广东省副省长游宁丰，受问责后曾任职广东省人大常委会副主任；原山西省副省长靳善忠，现任山西省人大常委会副主任。

“现在的情况是，官员问责后，大部分都复出，这不合理，按照惯例，应该大部分不复出才对”。

2011年6月10日，上海“11·15”特别重大火灾事故处理决定向社会公布。

据《人民日报》报道，《国家安全监管总局关于上海市静安区胶州路公寓大楼“11·15”特别重大火灾事故调查处理意见的请示》，经国务院批准同意：共计54名事故责任人被作出严肃处理，其中26人被移送司法、追究刑责，包括上海市副市长沈骏和静安区委书记龚德庆在内的28人受党纪、政纪处分。

官员，尤其是省部级高官被行政问责，屡次引发广泛关注。早在2008年，因胶济铁路列车脱轨相撞特别重大交通事故、山西“9.8”襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件而相继遭问责的省部官员，就有6人。此后一年，“央视大火”发生，中央电视台台长赵化勇再遭问责。  

据本刊不完全统计，往前回溯，30年来，中国因重大责任事故等受行政问责的省部级官员有近50人。而在这些问责中，如何确定责任官员、怎样让官员复出更透明化、究竟何谓“重大领导责任”等问题，都是公众希望了解，亦是学界多次讨论之处。

囿于信息所限，本刊选取受问责省部级官员中的26人进行样本分析，并以此回顾30年中国高官问责变迁历程。

“有法可依”之前的行政问责

行政问责成为热词系自2003年始，但此前省部官员被问责情形亦无法略去。据本刊统计，在此期间共计9人见诸公开报道。

1982年3月，中国第9任商业部长（任期1979.02-1982.03）王磊，因“在丰泽园吃喝之后少付餐费”,被举报、被报道后，被免去职务。时任《中国青年报》副总编辑钟沛璋参与报道此事，他称，有据可查的是，两次应付菜钱124.92元，但王磊只付19.52元。

1987年，大兴安岭“5.6特大森林火灾”事故发生，当年6月6日，国务院召开全体会议，讨论关于大兴安岭特大森林火灾事故的处理问题。

这次会议上，作出决定要撤销杨钟的林业部部长职务，并提请全国人大常委会审议批准。6月23日，六届全国人大常委会第21次会议通过《关于大兴安岭特大森林火灾事故的决议》，会议决定撤销杨钟林业部部长职务，任命高德占同志为林业部部长。

人大常委会作出决议的同时，国务院又召开会议，要“继续追究大兴安岭特大森林火灾事故责任”，最终，“会议决定撤销董智勇同志的林业部副部长职务，并责成黑龙江省政府作出认真深刻的检查。”

对于自己的职位被撤，董智勇后来在接受媒体采访时回忆，“原因是当时有领导说，这个董智勇，不好好救火，在那发牢骚，讲怪话！”

火宅发生期间，董智勇是大兴安岭火灾现场副总指挥。他回忆，当时有匿名信把他告了，“我都不知道自己讲了什么给告上去，他们也不肯给那信我看。这下我就开始发牢骚了，难道前方扑火的有罪，后方告状的反而有功？！我就知道是打算撤我了。”

这之后，又陆续发生烟台“大舜轮”沉没特大海难、贵州省木冲沟煤矿“9.27”爆炸、陕西省铜川矿务局陈家山煤矿瓦斯爆炸等事故，也相应有6位省部级官员被问责。其中，仅烟台“大舜轮”沉没特大海难，就有4名省部级官员被给予行政警告处分。

缺少了“引咎辞职”一项

1982年前后，党政官员行政问责制度尚不具备完整的法律法规。唯一可资借鉴的条款，是1982年五届全国人大五次会议上通过的《宪法》，其第41条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

1995年2月9日，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》公布，这也是本刊了解到的最早对官员行政问责进行详尽阐述的规定。暂行条例第九章名为“辞职、降职”，为公众广泛关注的官员“降职”、“责令辞职”等规定，在这个暂行条例里都有涉及。

对于免职，暂行条例规定，“拒不辞职的，应免去现职”、“对拒不服从组织调动和交流决定的，依照法律及有关规定就地免职或者降职使用”。

行政问责意义上的免责，指的是前者。而“拒不辞职”中的辞职，指的是官员面临“责令辞职”的情形。暂行条例第43条里的“责令辞职”一词，被认为是中国官员问责制的源头。

与“责令辞职”不同，降职是指因工作能力较弱或者其他原因，不适宜担任现职的，降职使用。而无论是被责令辞职，还是降职的党政领导干部，“在新的岗位上工作实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任适合的领导职务。”

暂行条例的颁布，解决了行政问责领域“无法可依”的难题。但与之后出台的行政问责处理办法相比，暂行条例里规定的情形，缺少了“引咎辞职”一项，并且明显缺乏适用细则。比如，责令辞职、降职的官员，重新担任或者提拔担任适合的领导职务，其时间间隔是到底多长？

“问责”首次出现在政府工作报告中

到2000年6月23日，中共中央办公厅印发由中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》，其中首次提及了暂行条例里没有做规定的引咎辞职制度。

实际操作中，在1995年4月27日，中共中央批准陈希同引咎辞去中共北京市委书记、常委、委员的职务时，已经用到“引咎辞职”概念。当时的官方报道称，陈希同是因对北京市发生王宝森（原北京市副市长）涉嫌经济违法犯罪案件并自杀身亡问题负有不可推卸的责任而引咎辞职。

改革纲要还指出，要修订暂行条例，制订配套法规或实施细则，逐步形成党政领导干部管理的法规体系。

时隔两年，《党政领导干部选拔任用工作条例》施行。在条例里，“引咎辞职”出现在第59条：党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。

在中国行政官员问责制发展历程中，条例施行后的第一个年度，即2003年，无疑是一个重要的年份。而学界亦认为，“问责”开始体现在制度层面，也是在2003年的“非典”之后。

2003年4月22日，履新北京市长仅93天的孟学农，因处置“非典”疫情不力，被宣布免去党内职务。同时，孟学农还辞去北京市市长职务；到该年年底时，又发生重庆开县井喷事故。不久，对事故发生负有重要领导责任的中石油天然气集团公司总经理马富才引咎辞职。

“非典”之后两年，中国特大、重大事故频发。本刊统计，直接造成省部级领导干部行政问责的事故，就有“11.21”包头空难事故、铜川矿务局陈家山煤矿“11.28”特别重大瓦斯爆炸事故、阜新矿业集团孙家湾煤矿“2.14”特大瓦斯事故、广东兴宁大兴煤矿“8.7”事故、松花江污染事故、黑龙江省七台河“11.27”矿难事故等。

2004年年初，中办紧急印发《党政领导干部辞职暂行规定》。与此前印发的规定相比，暂行规定给责令辞职、引咎辞职制度都单独设置了一个章节内容。

2005年的全国两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“强化行政问责制，对行政过错要依法追究。”这也是“问责”一词首次出现在政府工作报告中，报道称，当时“会场上掌声雷动”。

两个月后，我国首次以法律形式明确对引咎辞职做规定的《公务员法》得以通过。人事部副部长、公务员法起草领导小组成员侯建良在回答记者提问时指出，公务员法是我国第一部干部人事管理的法律，它的制订颁布，是中国干部人事管理科学化、法制化的里程碑。　

根据公务员法，受处分的期间为：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。在受处分期间，不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响，但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

在这部法律里，对领导干部的具体问责形式、时长，以及问责期间相应待遇级别等，都有详尽提及。这亦是回答时下有关官员问责后，如何复出、应不应该复出、多长时间复出的法律依据所在。

但《公务员法》的通过，并不代表官员行政问责制度已经完善。这也是近年来有关官员问责后，如何复出，甚至该不该复出等问题持续发酵的原因所在。国家行政学院教授竹立家向《瞭望东方周刊》表示，“现在的情况是，官员问责后，大部分都复出，这不合理，按照惯例，应该大部分不复出才对。”

问责后担任与“老本行”有关的“虚职”

林业部副部长董智勇被撤职的当天，离他60岁退休的日子，还有3个月（按当时离退休规定，退休年龄：正部级65岁，副部级60岁）。

董智勇在其公开发表的回忆中说，那之后，他和老伴两人天天上街散步，逛了5个多月，“中组部又让我出来工作”。因为董智勇是林业专家，中组部让他继续担任林业部科技委员会主任一职，于是，他“又上班了”，担任中国野生动物保护协会副会长，中国林学会第七届理事长，中国林业与环境促进会名誉会长。“都是些虚职，大多和老本行有关，像林业、治沙和环保。”

与董智勇类似，原卫生部部长张文康受问责后，长达5年时间一直出任中国宋庆龄基金会副主席；中央电视台台长赵化勇，在问责后，担任中国文联副主席，中国视协主席等职位。

比较曲折的是孟学农。“非典”爆发后，孟请辞北京市市长一职；5个月后，他低调就任“国务院南水北调工程建设委员会办公室”副主任。

在当时，几乎所有人都对孟学农的仕途表示悲观，包括他的新同事。曾在南水北调办任职的一位官员说，当时大家都觉得这是中央的“象征性安排而已”，因为南水北调是一项技术性极强的工程，而孟学农是南水北调办所有领导中唯一没有专业背景的人。

而对照董智勇、张文康受问责后复出情形，孟学农受问责后所安排的工作，的确与之有几分相像。2007年9月，孟学农再度复出，任山西省委副书记、代省长，并在当年的十七大再度当选为中央委员。此时，孟学农58岁。

据《南方周末》的报道，当时，包括山西的官员都认为，这是孟学农“背水一战”的机会了。孟学农说，自己是怀着“敬仰、急迫和压力交织的心情”来到山西，“山西人民以宽阔的胸怀接纳了我”。

但几个月后，孟学农惜败于“襄汾尾矿溃坝事故”，再次请辞。山西安全问题积弊日久，而最终为此埋单者中，孟学农职位最高。这次请辞后，他真“闲了下来”，成为“户外徒步爱好者”，还写了篇《心在哪里安放》公开发表，直到低调就任中直机关工委副书记。

相比之下，解振华未曾有过这般“职位过渡”的过程。2005年12月，时任国家环境保护总局局长、党组书记解振华因“松花江污染事件”而引咎辞职，待职一年后，出任国家发展和改革委员会党组成员、副主任（正部级）。

针对受问责高官复出等公众关心的问题，2010年4月，中共中央办公厅印发的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，规定引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔。