褚福灵：应当如何做实基本养老保险个人账户
中共中央在“十二五”规划建议中，明确指出要做实基本养老保险个人账户。我国基本养老保险个人账户做实情况如何，还存在哪些问题，应当如何解决等，是需要研究解决的重要课题。自2000年开始，根据国务院完善城镇社会保障体系试点要求，部分省份试点做实基本养老保险个人账户。截至到2009年底，全国做实基本养老保险个人账户1100亿元左右。尽管取得一定成绩，也存在“做而不实”等突出问题，需要采取相应措施加以解决。
一、做实基本养老保险个人账户的基本情况
1、试点情况
为了防范老龄化高峰带来的养老风险，中央政府要求进行做实基本养老保险个人账户的试点。作为完善城镇社会保障体系的组成部分，自2001年到2008年底，有辽宁、吉林、黑龙江、上海、天津、山西、山东、湖南、湖北、河南、新疆、浙江、江苏13个省份进行做实基本养老保险个人账户试点。就全国31个省份来看，试点省份占1/3强。根据人力资源和社会保障部公布的情况，2008年末，13个试点做实企业基本养老保险个人账户的省份共积累基本养老保险个人账户基金1100亿元。截至到2008年底，全国基本养老保险基金累计结存9000多亿元。做实的个人账户基金积累占基本养老保险基金结存总金额的12％左右。根据各地的运营情况，主要方式是购买国债和协议存款，运营收益率区间大致在2%-3%。全国社会保障理事会提供的最低收益率在3%左右。
2、做实办法
根据现行规定，做实办法有两个要点，一是老中新分开，二是东中西分开。（1）老中新分开。以实行个人账户做实政策的时点为分界点，之前已经退休的人员，个人账户不再做实；已经参保尚未退休的人员，以前没有做实的个人账户不再做实，以后的缴费逐步做实；之后参保的人员，个人账户从参保缴费开始就逐步做实。（2）东中西分开。东部沿海经济发达地区要依靠当地的力量做实，中央财政对中西部地区和老工业基地予以适当补助。
3、财政补助政策
根据试点规定，自2001年7月1日起，辽宁开始试点做实个人账户，基本政策是按8%的规模起步做实，中央财政进行定额补助(2001年到2006年，中央财政每年补助14.4亿元)。2004年1月1日起，吉林和黑龙江按照5%的规模起步做实个人账户，所需资金由中央财政补助3.75个百分点，地方财政补助
1.25个百分点。
2006年1月1日，天津、上海、山西、山东、湖北、湖南、河南和新疆等8个省份开始试点做实个人账户，根据国务院批复的试点方案，各地政策有所不同：
湖南、湖北、山西、河南、新疆的主要政策是每做实1个百分点，中央财政补助0.75个百分点，最高不超过3.75个百分点（中央财政对地方做实个人账户5%的部分实行包干补助后，新增资金缺口由地方自己解决）；每做实1个百分点，地方财政补助0.25个百分点。中央财政对天津市、山东省的具体补助办法没有明确。中央财政对上海市做实基本保险个人账户没有补助，靠地方财政予以补助。河南省在做实基本个人账户实施意见中指出，地方补助部分由财政解决，基金有结余的地方也可由结余基金解决。
4、建账规模与账户性质规定
根据各地的试点办法规定，按本人缴费工资的8%建立个人账户，个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只用于职工养老，不得占用挪用，不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户储存额中个人累计缴费部分的本息可以继承。
5、运营管理规定
根据《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函〔2001〕79号），个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。
根据《国务院办公厅关于在吉林和黑龙江进行完善城镇社会保障体系试点工作的通知》（国办函[2004]19号），做实后的个人账户基金由省级社会保险经办机构管理，纳入社会保障基金财政专户。省级政府根据国家规定制定基金管理和投资运营办法，劳动保障、财政部门加强监督。中央财政补助部分由两省委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率。地方财政补助部分由地方按国家规定投资运营，并负责保值增值。
根据2006年国务院批复的8个省份的做实企业职工基本养老保险个人账户试点方案，个人账户基金运营管理的基本规定是：做实的个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，纳入社会保障基金财政专户。因做实个人账户中央财政补助的资金，由省政府委托全国社会保障基金理事会投资运营，全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率；中央财政补助之外的个人账户基金由各省按照国家规定投资运营，并负责保值增值。
6、账户基金支付规定
做实的个人账户基金如何支付，有些地区做出了原则性规定，有些地区的规定尚不明确。比如，河南省在做实基本养老保险个人账户实施意见中指出，做实的个人账户基金与社会统筹基金实行分别管理、分账核算、分别支付；湖南省在做实基本养老保险个人账户实施意见中指出，个人账户基金在做实到8%以前，账户基金仍然由统筹基金支付，做实到8%后个人账户基金的支付办法另行制定。
二、做实基本养老保险个人账户的成功做法
1、国家在做实基本养老保险个人账户方面出台了相应的政策文件，值得充分肯定
1997年12月22日，原劳动和社会保障部办公厅发布了《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发〔1997〕116号），就基本养老保险个人账户的建立、个人账户的管理（主要包括记账、算账、对账和个人账户使用等方面的内容）、个人账户的转移、个人账户的支付、个人账户的继承等做出了规定。1999年7月26日，鉴于一些地区对应划转的职工基本养老保险个人账户基金不转或少转，导致部分职工调动前后的基本养老保险关系无法接续的问题，原劳动和社会保障部办公厅发布了《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》（劳社厅发〔1999〕22号）。2001年10月18日，针对部分地区存在的建账率低、记录不规范、变更不及时、对账制度不落实等问题，原劳动和社会保障部办公厅发布了《关于规范企业职工基本养老保险个人账户管理有关问题的通知》（劳社厅发〔2001〕5号），要求各地要严格执行个人账户记录和对账制度，最迟在2002年6月底将企业管理或者行业管理的个人账户移交社会保险经办机构管理。2002年8月18日，针对一些地区存在的个人账户项目不规范、对账不及时等问题，原劳动和社会保障部社会保险事业管理中心发布了《关于进一步搞好基本养老保险个人账户管理有关问题的通知》（劳社险中心函[2002]70号），要求统一个人账户必备项目，按照《社会保险管理信息系统指标体系一业务部分(LB101-2000)(劳社信息函［2000］19号)的标准统一记录个人账户，严格执行以个人账户对账单为主体的多种对账制度等。以上政策文件表明，国家社会保险行政管理部门已经在基本养老保险个人账户管理规范等方面做了大量工作，并取得初步成效。
2、各地在做实基本养老保险个人账户方面积累了一些探索性经验，值得进一步借鉴
辽宁作为第一个试点做实基本养老保险个人账户的省份，积累了一定经验。从2001年7月1日起，辽宁省作为完善社会保障体系的试点省份，开始了做实基本养老保险个人账户的试点工作。主要做法包括：一是个人账户基金专账记录，省级管理。社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不占用个人账户基金；个人账户基金通过人民银行国库逐级向省上解，由省级社会保险经办机构统一管理和运营，并由省级社会保险经办机构根据基金运营情况按年向社会公布。二是初步建立了个人账户基金运营管理制度。明确了省级社会保险经办机构为个人账户基金运营管理的主体（包括中央财政补助的资金也由省级经办机构管理），劳动保障、财政、审计等部门负责监管的管理体制。个人账户基金运营方式为购买国债和协议存款。三是建立并严格执行个人账户基金审核拨付制度。个人账户基金实行省级核算、分级支付的管理体制。制定下发了《辽宁省城镇企业职工基本养老保险个人账户基金支付暂行办法》，明确了个人账户基金的支付范围，严格执行个人账户基金支付审批程序。根据辽宁省个人账户管理办法，省社会保险经办机构要将个人账户基金全部存入国有商业银行，除预留两个月个人账户基金支出额用于当期支出外，全部用于购买国债，以实现保值增值。运营收益率要高于银行同期存款利率。个人账户基金运营收益率由省社会保险经办机构根据基金运营情况按年度向社会公布。辽宁省的一些做法，为各地做实基本养老保险个人账户提供了借鉴。
湖南省在做实基本养老保险个人账户试点工作中，明确了个人账户基金归集、上解、核实、管理、记录等程序，贯彻“归补两条线”和“财政专户管理”的原则，取得一定经验。所谓“归补两条线”和“财政专户”管理，就是中央财政补助的做实个人账户资金直接分配到县（市、区），要求地方财政将做实配套资金足额列入财政预算，各市（州）本级和县（市、区）将动态做实的基金上解到做实个人账户基金财政专户。为了确保基金及时上解，采取了三个结合的措施：一是将做实个人账户与省级基金预算管理结合；二是将做实基金上解与做实资金的补助相结合；三是资金上解时间与记账时间相结合。由于个人账户实行动态做实，中央财政和地方财政实行半动态做实，实际做实金额大于补助数额，其差额部分由统筹基金予以补充。
湖北省的做实情况与湖南不同，该省做实的个人账户资金是由财政直接归集的。各级地方财政补助的做实个人账户资金，全部归集到省财政开设的“个人账户基金专户”中。中央补助做实的个人账户资金，全部委托全国社保理事会进行运营管理。地方配套资金归集后，暂存放在省财政社保基金专户，暂未投入运营。个人账户已经做实的部分，尚未逐一记录到个人账户中。
三、做实基本养老保险个人账户中存在的突出问题
做实基本养老保险个人账户试点中存在诸多问题，有思想认识上的问题，也有实际做法上的问题。其中最突出的问题是：在一片做实声中，基本养老保险个人账户并没有真正做实。
1、总额做实，做而不实
现行试点中，部分地区将做实基本养老保险个人账户局限在总额做实，并未真正做实账户到每一个参保人。
当前的运行情况是，全国社保基金理事会所管理的中央财政补助的个人账户基金并没有同支付个人账户待遇相联系，正如中央财政下拨的一般储备基金一样使用，看不出做实了多大程度的个人账户，以及做实了哪些参保者的个人账户。地方财政补助的部分，也没有同个人账户基金的待遇发放和个人账户基金的转移相联系，也大致作为额外的储备基金管理。由于这两种情况的存在，出现了做实养老保险个人账户的错位现象，其结果是，名为做实基本养老保险个人账户，实为积累储备基金，而个人缴纳的部分并没有即时积累而是作为统筹基金当期支付。如果是仅仅积累不同个人账户待遇支付和个人账户关系转移相联系的储备基金，就失去了做实个人账户的本来意义。这种总额做实的储备基金，必然在发放个人账户待遇时难以兑现，等于“做实而不实”。
2、先空后实，混淆属性
与总额做实紧密联系，部分地区的做法是让个人缴费进入统筹基金后当期发放，再用公共财政资金补助个人账户，是一种“先空账后做实”的漏斗式做法，并由此混淆了个人账户基金的个人所有性质。
个人缴费形成的个人账户归个人所有，这原本是十分清楚的问题。但在改革试点中，由于是由公共财政补足个人账户的空账，使人们产生了错觉，好像财政补足的基金不应当落实到职工个人名下，混淆了账户的个人所有性质。其实，公共财政补足的部分是政府应当偿还的转制成本（因为之所以产生个人账户“空账”，主要是统筹基金挪用了个人缴费即个人账户基金而用于弥补当期养老金发放缺口造成的，该转制成本应当由公共财政弥补）。不能因为财政出了钱，就把个人账户基金混同为统筹基金而不记到个人名下。
3、补助资金，定位不明
为了推动做实个人账户工作的开展，缓解因做实个人账户带来的养老金当期支付压力，中央财政和地方财政对做实个人账户的地区予以一定数额的资金补助。按照2006年做实个人账户的财政补助政策，对做实个人账户试点的中西部地区、老工业基地和新疆生产建设兵团仍按照在东北三省试点时中央财政的补助标准给予补助，即做实到5%的部分，每做实1个百分点，中央财政补助0.75个百分点，最多不超过3点75个百分点；每做实1个百分点，地方财政补助0.25个百分点。补助的这笔基金是直接记入个人账户的基金，还是记入社会统筹的基金，定位不够明确。由于定位不明确，在该笔基金的管理和使用上存在一定问题。如果严格按照“归补两条线”的制度执行，中央财政和地方财政补助的资金，应当记录成各个统筹地区的权益，因为个人缴费部分已经积累；如果将补助的资金直接作为做实个人账户基金的组成部分，那么这部分基金就是个人账户基金，就应当记录到每一个参保个人，因为个人缴纳部分没有积累而进入了统筹基金的当期支付。
4、重视筹资，轻视支付
根据各地的做实个人账户试点方案，在如何归集资金、补助资金等方面都有比较详细的规定，但对归集起来的资金如何支付，并没有具体的规定。由于目前的做实基本养老保险个人账户试点是逐步做实，在记账、算账、转账等方面的确存在一些困难，但这并不应当成为忽视支付的理由。
5、责权不清，基金贬值
在做实基本养老保险个人账户试点中，做实账户的基金已经归集起来，但在如何管理和如何运营方面，责权利的划分不够明确，尤其是由于缺少相应的运营办法致使基金有贬值的趋势。许多地区的试点方案中明确，做实的个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，但在管理主体、管理方式等方面并不清楚。有的省份在社会保险部门设立了个人账户管理处，有的省份由原有的基金财务处代管，有的省份由财政部门管理账户基金等。做实的个人账户基金要保值增值，哪个部门负责？贬值的责任谁承担？让一个处长去保值增值是否具有相应的权力和能力？由于这些问题不明确，基金的安全增值问题面临巨大困难。研究表明，应当明确财政部门的责任、劳动保障部门的责任和经办机构的责任，尤其是基金贬值或者损失后的责任，实现责任、权力、利益、能力的一致。只有这样，才能提高管理效率，才会有人管、大胆管、科学管和有效管。
6、基础工作薄弱，管理不够规范
在做实基本养老保险个人账户方面存在一些不扎实的做法，需要在实践中纠正。调查表明，在做实个人账户试点中，存在基础工作不到位、管理手段落后和劳动关系不规范等问题；在实际操作中，存在账户记录不准确、对账不及时，不能按月做到征收数额与账户记录相符等问题；在数据库方面，存在着一些参保人员的重复参保数据，造成了参保人数的虚增等问题；在思想认识上，由于存在“重征缴，轻管理”的认知，在日常的工作考核中往往“一俊遮百丑”，征缴工作完成了，其他方面的工作就被忽略了。这种”虚账管理”的思想认识需要彻底改观，以确保个人账户真正记请、记准和记实。
从技术操作层面讲，怎样才能做实个人账户，全国没有一个统一的标准，这也是基础性工作薄弱的重要表现。是按上年度职工缴费工资基数做实，还是按当年职工缴费工资基数做实；做实的个人账户基金如何计算和记录利息，未做实的个人账户基金如何记录利息，做实账户的利息记录与未做实账户的利息记录如何才能协调一致等，都需要进一步明确。还有，国务院要求做实个人账户基金与统筹基金实行分别管理，但与做实个人账户基金配套的会计核算办法没有出台，由此制约了此项工作的开展。
另外，在试点中，还存在畏难情绪和得过且过的做法等问题，也应当采取相应措施加以解决。
四、做实基本养老保险个人账户的对策建议
针对基本养老保险个人账户“做而不实”的突出问题，应当以科学发展观为指引，以有效防范和化解养老风险为出发点，以统筹城乡、省级统筹、养老保险关系有效转续、各种社会保险个人账户综合管理为要求，以“新老分离、封住漏口、筹用结合、一步到位”为导向，切实做实基本养老保险个人账户，严防因走弯路而出现“二次做实”（先污染后治理，因为任何“做实”都是有成本的，甚至是要付出巨大代价的）。做实基本养老保险个人账户的对策建议是：
1、划清时点，新老分离
可以考虑以1998年、2001年或者2006年为时点，将老账和新账分离处理。此前已经退休或者此前的个人账户不做实，此后参保人员或者此后的个人账户予以做实。时间点以前为老办法，时间点以后为新办法。新参保人员的个人账户务必做实，务必形成统筹基金与个人账户分账管理的“分水岭”。
2、统账分记，基金分开
一旦开始做实基本养老保险个人账户，将统筹基金部分和个人账户基金要分别记账，分户存储，专款专用。由此实现基本养老保险从“统账结合，并账管理，空账运行”的制度模式，向“统账结合，分账管理，实账运行”的制度模式转变。要确保统筹基金不挤占已经做实的个人账户资金，已经做实的个人账户待遇计发也不得从统筹基金中列支，但没有做实或者只部分做实的个人账户待遇部分应当按规定从统筹基金中支付。一旦随着时间的推移，没有做实或者部分做实基本养老保险个人账户的参保人员会逐步减少，并最终被全部做实个人账户的参保人员所替换，到那时，全部参保人员都将做实基本养老保险个人账户，从此真正建立起社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式。
3、责任到人，不留缺口
做实基本养老保险个人账户的资金来自对应的责任主体，不得转嫁责任。按照“时点”划分情况，所有的缴费者按不同历史时期的政策规定做实账户，形成个人账卡，达到“账钱相符”；所有的视同缴费者或者视同缴费年限应当形成的个人账户积累，由相应的责任主体一次补齐或者分步补齐，形成个人账卡，达到“账钱相符”。
4、钱账分管，安全增值
将现行的社保经办机构划分为两类职能部门，一类部门管钱，另一类部门管账，管钱的部门是社会保险基金的“出纳”，管账的部门属于社会保险基金的“会计”，从而从制度上实现钱账分管，达到相互制衡。建议将管“钱”的部门组建成社会保障政策性银行或者其他金融类机构，通过用金融手段管理和运营金融产品——社会保险基金，确保包括个人账户基金在内的各类社会保险基金安全增值
5、个账账卡，可携可查
一旦做实基本养老保险个人账户，就需要将“钱”存入参保人的账卡。该账卡由参保人员持有，其作用正如个人长期的、不得随意提前支取的、用于养老的存款折一样。对于该账卡应当年清月结，公布账户中的累积本息。尽管当前政策已经规定每年要发放个人账户对账单，但通过参保人携带个人账户存储卡，可以通过网络或者查询终端查询和登记有关记录，从而有利于保障和转接参保人的权益，并有利于有效降低个人账户基金被挪用的几率。
6、统账一卡，全国通行
以做实基本养老保险个人账户为契机，建立全国通用或者兼容的中华人民共和国社会保障卡，将新人的统筹基金缴费信息和个人账户缴费信息等一并计入社会保障卡中。当参保人员在全国跨统筹地区流动时，参保人员曾经缴费的统筹地区有义务将统筹基金划转到参保人员流入地区，从而打破缴费年限不能衔接的利益障碍，进而增强现行养老保险制度的可持续性和有效性。
按照现行架构，对于做实个人账户的参保人员而言，其个人账户待遇由全国社保基金理事会管理的个人账户基金和各个省管理的个人账户基金分别支付；如果某个参保个人跨省流动时，分省做实的个人账户资金部分应当及时划转，储存在全国社保基金理事会的部分只转移关系不转移资金。于是，便可以实现养老保险关系转移接续的“一卡通”。
7、配套改革，留有接口
以做实基本养老保险个人账户为契机，统筹设计机关事业单位和农村养老保险制度改革，制度之间留出接口，形成有机衔接的养老保险体系。20世纪90年代初，各地试点机关事业单位养老保险制度改革，部分地区已经实行了机关事业单位养老保险缴费制度，有些地区建立了机关事业单位养老保险个人账户。如果机关事业单位工作人员的个人账户没有做实，在与企业职工基本养老保险关系转接方面就会存在更大障碍。如果流动到企业单位的机关事业单位工作人员仅仅转移视同缴费年限，而没有相应的基金转移，必然对企业基本养老保险制度带来冲击。作为社会主义新农村建设的组成部分，新型农村养老保险制度在一些地区陆续建立。农民可能转变成职工，农民养老保险个人账户应当与做实后的职工养老保险个人账户相衔接。所以，应当对机关事业单位、企业职工和农民养老保险等三项制度进行配套改革，留出制度接口，确保各项制度成为一个有机的养老保险整体，而不再是一个分割的、碎片化的制度体系。
8、统账分责，共担风险
做实个人账户以后，将形成统筹基金与个人账户相结合的部分积累制度。统筹基金体现互助共济，注重公平；个人账户储蓄积累，体现效率贡献。统筹基金追求当期收支平衡，略有结余；个人账户部分追求长期储蓄和安全保值。统筹基金的权益与个人相关但不归个人支配，个人账户的权益归个人所有。统筹基金用作代际供养，个人账户用作自我供养。统筹基金不足部分，由统筹地区财政托底。个人账户不足支付部分，由统筹基金予以补足并支付到参保人员死亡为止。
基本养老保险的主要待遇由统筹基金待遇和个人账户待遇构成，有利于共担风险。凡是已经做实个人账户的参保人员，其退休时的个人账户待遇部分由个人账户专项基金支付；凡是没有做实个人账户的人员，其退休时的个人账户待遇部分由统筹基金支付；凡是部分做实个人账户的人员，其退休时的个人账户待遇部分由个人账户基金和统筹基金分别承担。
总之，通过做实基本养老保险个人账户，并通过完善体制和机制确保个人账户基金的安全增值，便可以充分发挥统账结合的制度优势，进而有利于防范和化解老龄化风险。
作者简介：褚福灵（1964-），男，山东郓城人，中央财经大学教授，社会保障系主任，社会保障研究中心主任，经济学博士，研究生导师。
