推进山西土地确权的思考与建议

原标题：推进山西土地确权的思考与建议

2013年中央1号文件就明确提出全面开展农村土地确权登记颁证（以下简称“土地确权”）工作，要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年中央1号文件明确要求“切实加强组织领导,抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。2015年中央1号文件对土地承包经营权确权登记要求“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。目前，全国的农村土地确权试点工作正在全面铺开。之前，山西省农村土地确权工作按照国家的部署，成立了省、市、县三级确权登记颁证工作领导小组，召开了全省试点工作动员会，制定了工作方案，本着“试点先行，稳步推进”的原则，从2011年开始选择了新绛县、蒲县和长治县作为全国第一批农村土地确权试点，2013年选择潞城市、孝义市和平鲁区列为全国第二批农村土地确权的整乡推进试点。2014年继续扩大试点，在全省113个县（市、区）193个乡镇的788个村开展了试点工作，其中潞城市实施整县推进。按照中央的部署，我省计划从2015年开始全面推开农村土地确权工作，两年内基本完成，第三年扫尾完善，具备条件的地区能快则快。

通过农村土地确权的试点探索，山西省初步总结出了不同测绘方式的技术路线，研究探索了农村土地承包经营权确权工作的技术规程，研究提出了相关政策性问题的解决方案，试点工作取得了良好的效果，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在：部分干部和农民对土地确权这项农村重大改革的重要意义认识不足，思想不够重视，缺乏改革勇气，担心因确权引起群众上访，影响社会稳定，影响地方经济发展,认为确权是农业部门的工作，与政府关系不大；由于历史原因，许多地方权属来源资料缺失或不完善，不少农村驻村人口少，配合不积极；确权过程中矛盾纠纷调解仲裁工作量大；承担土地确权任务的基层农经队伍机构不够健全，工作条件有限;一些地方经济落后，财政困难，难以落实配套经费。

为了进一步贯彻落实好党的十八届三中、四中全会精神，解决影响制约我省土地确权中存在的问题，必须要从提高市、县、乡各级领导及村干部对土地确权重要性、复杂性的认识入手，加强组织领导，强化工作责任，实行分类指导，从各地实际出发，按照政策规定和操作流程积极稳妥推进土地确权。

一、提高思想认识，加强组织领导

农村土地承包经营权确权登记颁证工作是党中央、国务院从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定的高度作出的重要决策，是深化农村土地制度改革的一项重要内容，必将对农村经济社会发展影响巨大而深远。各级各部门要高度重视农村土地确权工作，提高思想认识，全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法将进入法治中国建设的新常态。土地制度作为严格的法权制度，正是实现国家治理体系和治理能力现代化的现实问题。建立健全农村土地承包经营权登记颁证制度，是稳定农村土地承包关系、巩固农村基本经营制度、促进土地经营权流转、发展适度规模经营和现代农业的重要基础性工作。

土地确权在保障农民财产权益方面起着关键性作用。农村土地确权工作政策性强、涉及面广、社会影响大。要由各级政府牵头，省级统筹安排、顶层设计，市级协调指导，县级具体组织实施。要充分认识政府是第一责任人，市、县主要领导亲自挂帅，农业、财政、国土、政研、法制办、档案、司法、信访、民政等单位按照职责分工展开工作，县、乡、村工作人员全程参与，不折不扣地完成农村土地确权工作。同时，要进一步加强政策宣传力度，提高领导干部对农村土地确权工作的认识。利用广播、电视、报纸等多种媒体向农民广泛宣传土地确权政策，为土地确权工作的全面有序开展创造基础条件。

二、建立健全档案，因地制宜规范操作

依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》建立土地承包经营权登记簿，把县、乡农村土地承包管理工作具体化为登记管理的各项活动，建立农村土地承包经营权确权登记管理信息系统，实现土地承包经营权登记信息资料共享。县、乡、村组织分别对二轮土地承包台账、三十年承包合同、土地承包相关原始资料档案进行整理。逐户摸清土地承包和农户家庭成员情况，对承包人、承包经营权共有人、承包地块、面积、四至（四至指东西南北四个方向的边界，用于指明土地具体的位置）、土地变动等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对，为登记颁证工作的顺利开展奠定基础。要在档案管理部门的支持和指导下，做好土地承包经营权登记资料归档工作。收集整理确权登记过程中各种文件、影像、图片、电子文本等各类资料，做到档案齐全完整、有据可查，确保档案资料安全。

土地确权要严格执行农村土地承包法律政策，严格按照山西省农村确权登记工作流程规定，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。各地对本地区具有普遍性的问题，由县人民政府统一出台指导性意见。在土地确权过程中，法规政策有明确规定的，要不折不扣严格执行。土地确权中没有明确规定的，首先要依据法律政策精神，明确处理意见。其次坚持事实求是和民主协商的原则，充分依靠农民群众，召开村民代表会议结合实际依法依规妥善解决。对于土地确权中涉及的重大事项，必须要有群众共同参与，均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，调查、公示、确认的每一个环节必须实行民主协商，事先征求群众意见，取得群众理解支持，实现群众的满意。

三、严格把握政策界限，妥善解决矛盾纠纷

我省农村土地承包政策从上世纪八十年代初实行，九十年代顺延至今，已有30多年，期间由于人口变化、分户、婚嫁、迁移等原因，许多农户的承包关系发生了变化，产生了许多纠纷；部分地区还存在着农村土地多轮流转、公益设施建设占用农田、农户间互换田块等土地纠纷问题；加上现在农村劳动力外出打工的较多，有的村人口只有在册人口的三分之一，且留守农村的大多是老年人、妇女和儿童，多数文化程度低，看不懂土地确权的地块测绘图，有的不能提供原始的承包资料，难以确认承包地块，这些都造成土地确权工作难度增大。所以，妥善处理矛盾纠纷是土地确权的关键。

一是坚持依法依规的原则。土地确权要严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律、法规和政策规定，按照国家2014年3月1日起实施的农村土地承包经营权调查农业行业标准，开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。二是县级人民政府根据当地实际情况，因地制宜，研究便民、高效、切实可行的组织工作方案，可以采取一乡一策或一村一策，加快推进土地确权工作进度。三是加强县、乡、村土地流转服务组织机构和调解仲裁体系建设，妥善解决各种矛盾纠纷。信访、司法等部门可以提前介入，积极引导，协调配合，及时有效处理土地矛盾纠纷。四是准确把握政策界限，妥善解决突出问题。在现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上，按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法通过协商、调解、仲裁和诉讼等渠道妥善解决。

四、健全工作机构，保障工作经费

土地确权要充分发挥基层农经干部主导作用，注重加强基层农经机构建设，充实行政确权机构的人员，提高人员的业务素质，保证农经体系有机构、有专职人员、有经费保证、有办公条件。鉴于农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作不得向农民收取任何费用，要按照2013年中央1号文件中“农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”的精神，明确中央、省、市、县各级财政承担土地确权登记颁证工作经费的比例，将土地确权登记工作经费列入各级年度财政预算，对于财力薄弱的县（市、区）保障经费存在缺口的，各级要及早研究统筹解决。

（作者系山西省政协副主席）