法律困境决定了苏格兰公投最终结局

原标题：法律困境决定了苏格兰公投最终结局

刚刚过去的苏格兰独立公投吸引了世界的目光。苏格兰公投所面临的双重法律困境——公投国内合宪性质疑和国际社会“难以立足”的难题,在很大程度上决定了苏格兰公投失败的结局

□刘雪红

苏格兰独立公投成为世界瞩目焦点,尽管西方分析师此前称“民调结果太接近而无法预测”,使得“分大于合”的紧张气氛达到极致,但最后苏格兰人还是“理智超越情感”,选择继续留在英国,从而让英国和整个国际社会长舒一口气。对于此次独立公投未能通过,存在多重角度的原因分析,其中,法律角度的考察是不容忽视的重要方面。

“买卖婚姻”法史溯源

从历史渊源和发展脉络上看,苏格兰与英格兰合并与分离都包含了一系列的政治推动和法律安排。两者成为一个单独“王国”起源于苏格兰议会和英格兰议会1707年签署的《联合法案》,而促成该法案的原动力正是两国停滞不前的经济状况,特别是连年战事导致苏格兰陷入经济窘境。这种被喻为“买卖婚姻”的合并从一开始就埋下了基础不牢固的隐患。

虽然苏格兰从此成为大不列颠王国的一部分,但却保持相对独立,其内部要求独立的呼声从未中断。1934年,致力于推动苏格兰独立的苏格兰民族党成立,其在议会中的影响力也不断壮大。1999年,英国政府恢复消失近300年的苏格兰和威尔士地方议会,苏格兰从而在地方政务、司法、卫生、教育等方面享有一定的立法权和行政权。2007年,苏格兰民族党在地方议会选举中首次击败苏格兰工党,坚持“苏格兰独立”立场的萨蒙德出任苏格兰首席大臣,自此大力推动苏格兰独立公投,并于2009年宣布《苏格兰公投法案》。2012年10月15日,英国首相卡梅伦同苏格兰政府首席大臣萨蒙德在爱丁堡签署苏格兰独立公投协议,苏格兰议会在英国议会授权之下有权于2014年9月18日举行独立公投；苏格兰议会于2013年11月14日通过《苏格兰独立公投法案》,允许苏格兰人投票决定苏格兰是否应该成为独立的国家。

可见,基于《联合法案》而形成的不列颠之独特建国史是如今苏格兰公投议题的决定性前因。

联合与公投法案法律分析

不难看出,苏格兰无论是“入英”还是“脱英”都是以政治安排为主导,而法律基础存在着相当的不稳定性乃至非正当性。

首先,1707年《联合法案》既为二者结合提供了重要的法律基础,同时也为苏格兰保留高度自治乃至脱离留下了潜在的可能性。《联合法案》一方面规定“苏格兰和英格兰永世合并后的王国称为‘大英国’,由一个共同的议会代表,原来两个王国的事项变成英国的事项,两个王国将享受相同的权利负担相同的义务”,但另一方面也规定,保留苏格兰原来的法律(尤其是涉及私权的法律)及苏格兰法院的管辖权,尽管最后的上诉机构仍旧是上议院法院。这种制度安排使得英国这种政体既不同于现代的联邦国家,也不同于各构成单位可保留最终主权特权的邦联国家。尤其是,从法律性质上看,《联合法案》最初签订主体是两个平等的国家,因此本质上属于条约；同时它也不同于美国、加拿大和澳大利亚等国的成文宪法,并非英国的根本法。由于《联合法案》并未涉及苏格兰重组议会的事项,因此英国议会是否有权授予苏格兰议会权力并且授予多大的权力实际是不明确的。

其次,苏格兰议会根据苏格兰法令是否有权授予苏格兰进行公投在英国国内受到相当大的质疑,不少人认为《公投法案》是苏格兰议会的越权之举,是违宪行为。苏格兰法令(1998　c.46)是在1997年苏格兰宪政公投后,英国国会于1998年通过的成文法,是苏格兰重建地方议会及相关自治事宜的法律依据。该法案规定除了涉及外交、国防、移民和社会安全等一系列保留及例外事项之外,苏格兰具有普遍的立法权力。而“苏格兰和英格兰王国联合作为涉及宪法的内容之一”,恰好属于苏格兰法令清单五所列的保留及例外事项,因而苏格兰议会无权对涉及苏格兰和英格兰联合问题制定任何的法律。尽管也有意见认为,苏格兰议会制定《公投法案》目的和效果仅是确认苏格兰投票者对苏格兰是否独立的意见,与“苏格兰和英格兰联合问题”并无直接关系,但英国国内学者经过复杂的法律解释和分析后仍认为《公投法案》涉及的是苏格兰法令的保留事项,因而其是越权且违宪的,应受到法院的合宪性审查。

“独立苏格兰”的国际法难题

从放眼长远和国际大环境的视角看,苏格兰即使通过独立公投脱离英国,也面临着难以逾越的融入国际社会的困难,而这却从未被独立派正面回应。与苏格兰民众对养老、就业、教育、货币使用等短期经济问题忧虑相比,脱英后的苏格兰还面临着难以在国际社会立足的长远问题,即苏格兰能否解决国家承认、条约继承、国际组织身份等问题。

首先,在领海问题上,苏格兰一脱英就面临着如何与英格兰解决北海划界的难题,而非政客向民众宣扬的一独立即可换回北海油田全部收益的幻梦。

其次,脱英后的苏格兰能否获得外国政府的承认,一方面取决于国家要素是否完备,另一方面还要能确证其独立符合国际法原则,否则不被国际社会认可或只获得少数国家承认,那么只会使脱英后的苏格兰举步维艰。

再次,如何继承英国之前所签署的双边和多边条约,将会成为苏格兰独立后需要处理的最复杂问题。尽管也有支持独立的人士提到,可以通过英国和苏格兰共同向条约保管机构提交“继承通知”方式来解决,但由于现实中的条约涉及到政治、领土边界、军事、经贸等诸多方面,因此现实问题的解决难度,绝对会超乎想象。

最后,苏格兰还需要解决其在国际组织中的身份问题,尤其是在联合国、世界贸易组织、北约等政府间国际组织中的身份。以欧盟成员为例,欧盟条约并没有规定其成员分裂为两个国家后的身份处理问题,尽管苏格兰一向赞成留在欧盟,但其独立后是否能为欧盟所接纳却又存在着极大的不确定性。

欧盟委员会主席巴罗佐在2012年12月时就曾称,“如果欧盟某一成员部分领土独立成一个新的国家,这一新成立的国家对欧盟而言就是第三国,欧盟条约对其就不再适用,它必须重新申请加入欧盟。”而申请加入欧盟,则需要符合严格的实体和程序要件。而对于因脱英而独立的苏格兰而言,极有可能在加入过程中受到国内同样遭受分离主义困扰的西班牙、比利时、罗马尼亚等国的阻挠。而能否顺利获得欧盟成员身份,不仅会影响到苏格兰的政策、经济和贸易等问题,还会影响到其在世界贸易组织中的身份问题。因为欧盟与欧盟成员在世界贸易组织中是以双重身份出现的。

由此可见,苏格兰公投所面临的双重法律困境——公投国内合宪性质疑和国际社会“难以立足”的难题,很大程度上早已预设了苏格兰公投失败的逻辑脉络。整场风波,与其片面将其称为“传统民族自决原则”和“宪政民主”的现代版演绎,不如说,这是被各方政客们精心谋划的“带有空前冒险性和机遇的高风险政治运作”。总之,鉴于此次公投的法律基础薄弱以及表面上获经英格兰同意的“契约安排”特点,其所谓的示范效应无疑是极其有限的。

(作者系武汉大学国际法研究所博士生)