计划经济思维障碍

核心提示：18亿亩，这是一个不很科学的预测数。当时我们编制第三轮总体规划的时候，一开始提的2000年耕地红线是17.6亿亩，当时这个规划送到国务院审查的时候，温家宝总理不同意，说必须给我保18亿亩，所以说18亿亩。但是我认为这个耕地红线不应该是一个死的，不可逾越的红线，应该是弹性的数据。

凤凰网：各位网友好，欢迎大家收看凤凰网评论频道《自由谈》沙龙两会特别策划，我是主持人戴韶芬，今天我们为大家邀请到的嘉宾是中国土地问题专家郑振源先生。

郑振源：各位网友好。

凤凰网：土地问题从来都是中国历史上的核心问题，由土地问题衍生出来的小产权房问题，土地拆迁问题都是和普通民众息息相关的社会问题，近年来，中国出现了很多由土地问题引发的社会矛盾，比如说非法拆迁，浪费耕地等等。中国第一部《土地管理法》诞生至今更是经历了4次修改，民间对于现行中国土地制度也存在很大的争议。而郑老正是参与了中国1986年第一部《全国土地利用总体规划》的起草和制定，也见证了第一部《土地管理法》整个立法过程。想请问一下郑老，您认为现今中国的土地制度存在哪些问题，造成这些问题的根本原因又有哪些？

现行土地管理制度与市场经济有激烈冲突

郑振源：现在中国的土地管理制度，实际是一个计划配置制度，但存在的问题就是跟现代的市场经济发生激烈的冲突。现在土地管理制度可以用三句话来概括：

第一句，就是它取消集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地进入市场。然后由国家征地作为新增建设用地唯一的来源，由政府来垄断整个建设用地的供应。

第二句话，政府在垄断了建设用地供应以后，由国家编制规划和计划，针对建设用地总量、耕地保护量、基本农田保护面积制定一些指令性的计划指标，层层分解，下达到基层。按照这些计划指标来划定土地用途区，规定每块的用途，所以完全是由计划、规划来决定土地的用途。

第三句话，就是规定一套高度集权的很复杂的审批制度，凡是用途、所有权的转变都要经过行政审批，这样来保证它的规划指标的实现。这样一个制度实行了十多年，现在弊病已经很明显了：

第一个弊病是用低价征地，来取得国家所需要的建设用地，因为价格定的很低，造成有3000多万失地农民贫困化，而且由于补偿费定得太低了，老百姓不能接受，就强征强拆，甚至造成很多命案，造成很激烈的官民矛盾。

第二弊病就是政府用低价征来土地，又高价出让，在近十年之内，政府收入了大概7500亿的土地出让金收益，这笔收益大大的促进了城市建设，大大的促进了土地城镇化，这是它的好处。但是也造成了地方政府对土地出让金的依赖。现在地方欠了一屁股债，都要靠土地出让金偿还，必须继续大量征地。因为有这样的利益，所以造成政府官员以地谋私、贪污腐败，现在落马的一些官员，好多都是跟土地问题有关。

第三个弊病就是下达的建设用地指标、规划跟地方经济发展需要脱节，地方拿不到指标就只好违法用地了。指标在分解下达的时候，经过省、市、地层层几级，到了基层村民手里头根本很少，有的十年都拿不到宅基地指标，所以就滋生了大量的违法用地。

第四个弊病就是1/3的建设用地指标是通过划拨使用，就是地方用地项目不需要缴出让金，这样政府能够用很低的成本来进行基础设施建设，所以基础设施建设很快。但是也造成了一些政府大楼、大学校、大学城，还有大马路、大广场等行政工程的建设，浪费了很多土地资源。

第五个弊病就是2/3的计划指标是通过市场出让，但却是通过在两个垄断性的分割市场出让，一个是公用市场，公用市场是政府协议定价，政府定价、协议出让。公共用地的出让价定的很便宜，2003年到2008年平均工业用地的出让价一亩地才98000块钱，这样子造成了公共用地的粗放利用。另外一些指标在房地产市场上出让，房地产市场是政府垄断供应，招拍挂出来了，这样就造成了地价飞涨、房价飞涨，使得老百姓买不起房。

这些矛盾总体上就是计划配置的土地管理制度与市场经济有冲突，甚至冲突到现在，为了土地问题经常要死人，到如此严重的程度必须改革。改革的核心就是要把这个计划配置的土地管理制度改成市场配置。

凤凰网：1998年的《土地管理法》确立了土地用途管制为核心的土地管理制度，据您了解，在具体的实践中土地用途管制起到了怎样的作用呢？

郑振源：它对促进基础设施建设，促进土地城市化有很大的好处。正因为中国城市建设成本低，工业建设成本低，因此中国的制造产品成本也低，取得低成本、低价的优势，得以打入世界市场，这是好处。

保障房是赔钱买卖 住房问题须靠小产权房

凤凰网：您特别强调用市场的力量解决土地管理中存在的问题，那您能不能举例具体谈一谈应该怎样发挥市场的作用？

郑振源：很好的一个例子就是小产权房，小产权房就是一个市场经济的产物。深圳建了35万栋的小产权房，解决了700到800万外来人口的住房问题，功劳很大。北京市在2007年的调查里显示，它的房地产项目里面已有18%是小产权房，还有好多农民提供的一些“廉租房”给农民工住，所以在这个期间，北京市的房价没有大涨，这就是小产权房的好处，市场经济的好处。

现在却要一个劲地封杀小产权房、不许建、不许盖，但是农民工的住房问题，低收入者的住房问题怎么解决呢？政府想依靠用修建保障房的办法来解决，但是保障房对政府来说是一个赔钱的买卖。保障房是划拨用地，不能收出让金，盖了房子以后要回购成国家的房子，就要花钱。然后公租房租出去，还给房租补贴。所以对政府来说，建设保障房是一个很大一个经济负担。

靠保障房这个办法在香港、新加坡这些大市场上可以有用，因为这些城市人口已经基本上固定了、稳定了，但是现在中国每年大城市，像北京去年一年增加35万的长住人口，怎么靠保障房解决得了？所以必须依靠小产权房，必须开放你的房地产市场，让这些土地参与进来。

凤凰网：但是中央农村领导小组副组长陈锡文提出，在土地问题上，规划大于所有权，在允许规划的条件下，再发展市场经济的作用，您怎么看他这个观点？

郑振源：陈锡文的思想还是停留在1982年陈云说的，农民经营主要要靠计划经济、市场经济为辅的思想上面。他现在还是这个思想，但这个观点直接和中央十八界三中全会提到的市场在资源配置中起决定性作用相反，我认为这个观点不对。我写过一篇文章，就对这个观点进行批驳。

市场应该在土地资源配置中起决定性作用

凤凰网：您如何看待在土地问题上“规划”的作用？

郑振源：三中全会决定说了在资源配置市场起决定性作用，后面一句话，就是更好发挥政府的作用。那就是说政府要发挥作用，但是不能取代市场起决定性作用。应该是由市场起决定性作用，政府是起弥补市场缺陷的作用。所以那个规划应该彻底改掉。现在的规划是政府决定土地资源的基本配置，以后应该是市场决定土地资源的基本配置。而政府的规划是市场配置的调节，起调节作用。

凤凰网：但现实的情况是，由于这个规划的存在，而规划往往与公权力相关比如土地审批，土地指标规划等，这样就很容易导致腐败问题。那么在具体实践中，政府应该如何更科学地进行规划？

郑振源：要解决土地问题上的腐败，唯一的出路就是在土地资源上搞市场配置，开发商开发项目要拿地，他去找市场，不找市长，只有这样才能杜绝以地谋私腐败的问题。并且国有土地的经营也按市场方式经营。

凤凰网：十八届三中全会全面深化改革的决议里有提到，要取消很多领域的行政审批。您认为土地审批可能取消吗？

郑振源：土地审批不能完全取消，但是可以大大强化。比如有很多市场能干好的地方，就不用政府审批，容易发生市场失灵的地方可以有政府审批，这样就可以大大缩小现在行政审批的工作量了。

凤凰网：同样是1998年的《土地管理法》，它强调土地用途的管制，但同时也确立了保护耕地的基本国策。您认为这两者之间有存在逻辑上的关联吗？

郑振源：1998年的《土地管理法》就是按照中央要严格保护耕地，严格控制建设用地的精神制定的。十一届三中全会说是要尽快制定土地法，1985年就出台了第一部《土地管理法》那时候的《土地管理法》就是为了解决耕地保护问题。

而1998年的修改还是按照要严格保护耕地，严格控制建设用地来制定的。所以对保护耕地规定得很严。

18亿亩红线是一个不很科学的预测数

凤凰网：据您了解，当时保护耕地这个基本国策出台的背景是怎样的？

郑振源：为什么要提保护耕地？是这样的，在改革开放以前，农业是计划经济，统购统销，在人民公社这样一个制度之下农业经营了20多年，经过大跃进、文化大革命两次折腾，到1978年的时候，人均粮食产量才317公斤，还没有解决温饱问题，所以十一届三中全会就决定，要把加快农业发展作为第一经济建设任务。按当时的统计数，耕地面积从1957年的16亿亩到1978年只剩了14亿亩，少了两亿亩，因此在1982年的一号文件里头，就提出来“控制人口”、“保护耕地”是我们的国策。到了1985年，也就是1982年以后，中国就开始实行推广联产承包责任制，这样粮食取得大丰收，经过四年时间，人均粮食产量从317公斤提高到390公斤，解决了温饱问题。但是出来一个问题，卖粮难，粮食都过剩了。所以1985年马上调整了粮食政策，降低粮食收购价格。同时由于经济建设高潮大量占用耕地，所以1985年耕地大面积地减少，一年减少了1500万亩，同时粮食也大量减产，减产了4000多万吨，这样子就惊动了中央，马上成立了一个国家土地管理局，出台了一部《土地管理法》。《土地管理法》当时出台背景就是为了保护耕地。

但是问题是出台以后，在1991年、1992年、1993年邓小平南巡讲话以后，又出现了一个积极建设高潮，又大量地占用耕地，一年减少几百万亩的耕地，所以中央就发布了一个文件，要用世界上最严格的土地管理制度来保护耕地，严格控制建设用地，所以1998年的《土地管理法》就是这个背景出台的。

凤凰网：就耕地保护而言，18亿亩红线对于大家来说特别熟悉的。据您所了解，当时这个“十八亿亩红线”决策是怎么出台的？

郑振源：提“18亿亩红线”是为了保证农业发展，保证粮食安全，保证农业发展。我们国家的经济发展总趋势，是工业化和城镇化。要搞工业化、城镇化必然要占用耕地，古今中外都是如此。所以假如在一个国家，耕地人口资源不多，可以被开发的新耕地不多，那么耕地面积就要减少。在30多年间，中国在黑龙江、内蒙、新疆、云南等地区开发了2亿多亩，虽然在30年内中国建设用了1亿多亩耕地，还是做到了耕地总量基本稳定。在这个期间，建设用了1亿多亩耕地，农村劳动力减少了1千万人，但是粮食产量还是从3亿吨增加到6亿吨了。为什么？这个增加不是靠耕地保护，是靠提高单产。所以以后农业发展要保证农业四化同步进行，同步发展，必须走市场化用地的道路，提高单产来解决问题。

凤凰网：据您了解，这个18亿亩怎么计算出来的？

郑振源：18亿亩，这是一个不很科学的预测数。当时我们编制第三轮总体规划的时候，一开始提的2000年耕地红线是17.6亿亩，当时这个规划送到国务院审查的时候，温家宝总理不同意，说必须给我保18亿亩，所以说18亿亩。但是我认为这个耕地红线不应该是一个死的，不可逾越的红线，应该是弹性的数据。假如是到了2000年我们单产提高多了就用不了18亿亩。假如到那个时候，单产提不上去，那18亿亩还不够。

耕地红线不应该是不可逾越的

凤凰网：那您是否赞成这种以划红线的方式保护耕地？

郑振源：不应该是一个死的、不可逾越的红线。这个红线定了以后，现在是用来控制建设用地。在2006年的时候，据国土资源部的统计数据，耕地只有18.3亿亩，那么如果要保18亿亩，15年内就只能用3000万亩耕地了，国土资源部建设用地的指标是严格控制，但是底下指标却不够了。

现在18亿亩耕地实际上有很多耕种的是陡坡地，25度以上的陡坡地。还有好多是农民进城了，地荒了，或者不好好种。所以能不能够保证粮食产量不能以18亿亩作为标准，要以当时的粮食产量为标准。

凤凰网：您能具体谈一谈怎如何用市场的力量，在更自由的土地制度下解决咱中国13亿人口的吃饭问题吗？

郑振源：农业能够跟工业化、城市化同步发展的话，应该走市场化的道路。走市场道路就是城市用地、工业用地要按市场化的方式取得，要减少划拨用地，工业用地要按正常的市场价格取代，不能用低价来取代，这样就可以做到减少建设用地，真正的保护耕地。在耕地方面，农业经营首先要实行人口城镇化，把那个农业转移人口完全转移到城市里去，这样子他们可以完全放弃垄断的承包地、宅基地，这样农民就可以扩大经营规模，采用新技术，增加物质投入，这样提高单产，提高劳动生产率。通过这个办法，才能解决农业的发展问题。

凤凰网：对于这一套十多年前确立的土地管理制度，您觉得到今天是否还完全适用？有没有进一步改革的必要？

郑振源：不行，必须打破现在的土地管理制度，比如说原来要实现人口城镇化，农村转移人口完全入城，城里头给他提供房子，提供学校，提供医疗，提供医院，提高公共保障。那城市用地就要扩大，应该是通过市场化的方式取得城市用地、工业用地。

而农村扩大经营规模得靠市场化的发展，通过市场化的方法把土地，把耕地流转到种田人的手里头，这样子才能够扩大经营规模。

土地制度改革最大阻力：计划经济思维和土地财政依赖

凤凰网：您认为阻止这种改革进一步发展的阻力有哪些？

郑振源：要实现土地资源的市场配置，现在看来最大的阻力是在两个方面。一方面就是政府部门的计划经济思维，现在三中全会以后，陈锡文发表这个市场不能起决定性作用，要规划起决定性作用的观点，还有国土部里头一再强调如何加强管控，加强规划条款。这说明这个思想还是计划经济思想，没有转变过来，这是一方面的阻力。第二个方面的阻力是因为土地资源实现市场化配置以后，那政府就收不了出让金，收不了出让金，地方财政就要垮台，银行就要垮台，所以地方政府很反对集体土地入市，阻力就在这儿。

凤凰网：你刚才提到计划经济思维，那您觉得这种思维核心存在的问题是什么？

郑振源：三中全会决定讲的很好，三中全会主要精神第一条，就是要让市场在资源配置中起决定性作用，政府更好地发挥政府的作用。第二句话，要建设统一开放、竞争有序的市场体系。但是这两个精神一到土地制度的改革上，就给部门意见打了折扣了。

打折扣表现在什么地方？比如说决定说要增加农民的土地财产权，但是就不提给集体土地建设用地的使用权，而宅基地能否落实还要搞几种试点。第二个，对那个集体土地入市的范围也做了严格的规定。国务院中心的“383”改革方案里头，提的是集体土地入市，三中全会里头决定提的是经营型建设用地可以入市。而经营性建设用地就是集体经济组织批准的，乡镇企业用地可以入市，其它都不能入市。这样子就限制了集体土地入市的范围了。三中全会以后，国土资源部发文，严格打击小产权房，小产权房不是一个经营性建设用地吗？为什么不能？就是把集体土地入市的范围加以严格的限制了。

特别强调集体土地入市要在符合规划和土地管制的前提之下才能入市，但是不谈规划应该怎么改，土地管理制度怎么改。按照现在的规划，现在的土地管理，集体土地根本没有入市的空间。所以三中全会决定以后，有好多学者看了，而这还是在土地问题上高开低走。从这些部门意见来看，很少有集体建设用地能够入市的，估计入市的范围很小。但是集体建设用地的范围小了，就形不成竞争性的建设用地市场了。没有竞争性市场，就形不成一个能够合理反映土地稀缺程度的市场价格，就没办法进行市场配置了。

凤凰网：十八届三中全会里面深化改革的决议和2014年的“一号文件”里面都提到实行农村集体用地与国有土地同等入市，同权同价，是不是意味着以后农村的集体用地被征收的时候，可以享受和国有土地同样的赔偿权？

郑振源：是。按中央的这个建设开放、竞争性的市场体系，入市的集体土地跟国有土地必须是平等的，在市场上平等竞争，那必须有平等的产权。所以现在要做到同价，必须给集体土地和国有土地同样的拥有权。

在法律上首先要修改宪法，删掉城市土地国有这一条，让集体土地也能够参与城市建设。还有修改土地法，修改物权法，明确的给集体土地建设用地使用权。这个权在物权法中是没有的。第三个，要修改管理法跟物权法，给予农村宅基地使用权、处分权，这样子才能做到同权了。

深化土地制度改革必须经过一场思想大辩论

凤凰网：您如何评价十八界三中全会全面深化改革的决议包括2014年的“一号文件”里面关于土地问题的改革方案？您是否赞同它的改革方向？

郑振源：三中全会的决定在土地制度改革上出现高开低走的情况，在土地制度改革上还有好多思想障碍。部门之间，部门里头的计划经济思维的定向思维的影响。所以要全面落实三中全会决定还得有一场大变革才行。

凤凰网：那您认为应该如何实现这种转换？

郑振源：必须经过一个思想大辩论才行。最近几天，国土资源部召开的土地制度改革的座谈会，出来的还是严格加强土地管控，还是计划经济思维。所以我看必须由中央深化改革小组组织开展一个大辩论，彻底地解放思想，才能够落实三中全会市场起决定性作用这一条。

凤凰网：您认为这种的转变在2020年前能够完成吗？

郑振源：那要看中央的决心了。但还有一个难处就是必须进行财税制度改革，消除地方政府对出让金的依赖，这样土地制度改革才能够启动。要改革财税制度使地方政府能有一个稳定的地税收入，这是一个很艰难的任务，需要很长的时间。所以能不能在土地制度上面落实三中全会的决定，这要看财税制度改革的进度如何，中央是不是有纠正政府部门的那些计划经济思维。

保护农民权益应赋予农村集体土地和国有土地同样产权

凤凰网：习近平在去年12月份中央农村工作小组会议上，针对农村的土地制度改革，提出了三条底线不能突破，四个不能，尤其强调不能损害农民的利益，您是如何评价当下农村的土地流转制度？

郑振源：现在不是损害农民利益的问题，而是能不能给集体农民和国有土地平等的产权问题。三中全会决定上，增加农民的财产权，增加了一条，农民的承包经营权可以抵押，但是就是这一点点，没有提要给农民建设用地使用权的问题。所以我认为要保护农民利益，应该给集体土地跟国有土地同样的产权，这才是真正保护农民，保护农民权益。

凤凰网：您理解的合理的土地流转关键点应该包括哪一些？

郑振源：要做到城乡统一建设用地市场。首先要修改宪法，去掉“城市土地国有”这一条，就是给农民有平等的产权，修改物权法，修改土地管理法，给农民建设用地使用权，给予可以转让的宅基地使用权。

第二要明确集体土地入市的主体应该是谁，现在农村集体土地入市的市场主体是村支书、村主任，就是村主任把地卖了，农民还不知道，就出现了乌坎事件。所以，集体土地入市，市场主体是谁应该要有明确规定。

第三要修改财税制度，不会影响地方的财政。第四条要制定一个《城乡土地市场管理法》取代现在的《城市房地产管理法》，制定一些集体土地入市的市场交易规则。

再有一条，就是要改革现在的规划方法，跟土地用途管制制度。集体土地入市必须有规划，要有规划，但不是现在的规划，按现在的规划根本没有入市的空间。能够做到这几条，就能够实现集体土地有序的入市，建立起真正的土地市场来。

凤凰网：感谢郑老师，感谢各位网友，欢迎网友继续收看下一期的“自由谈沙龙”。