依法治国首先是依宪治国

中央将于10月20日召开十八届四中全会，主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。早在十七年前，1997年党的十五大就正式提出了"依法治国"的重大战略任务，而此次则是第一次在中央全会上将"依法治国"作为主要讨论议题。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平指出："坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。"可见，在当前全面深化改革的背景下，推进"依法治国"的核心要义之一，就是"依宪治国"和"依宪执政"。为此，凤凰网评论频道邀请了10位国内知名法学家，从国家治理的层面，对"依法治国"进行解读、阐释及建议。

访谈嘉宾：朱恒顺 全国人大内务司法委员会内务室一处处长

凤凰时事访谈员：高明勇

凤凰评论：十八届四中全会，主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。作为法学学者，你认为此次突出强调依法治国的意义是什么？

朱恒顺：十八届四中全会突出强调依法治国，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，面对复杂的治理难题和多发的社会矛盾，强调和遵循法治可以说是现代国家的不二选择，只有强化法治，国家治理体系和治理能力现代化才有可能。同时，突出强调依法治国，也是全面深化改革的必然要求。十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，出台了系列深化改革的具体措施，全面落实这些措施，都需要依法而行，都离不开法治的保障。这次会议实际上也是对法治和改革关系的再次强调，就是所有重大改革必须于法有据，改革必须在法治的轨道上展开。相信这次会议对于中国法治进程的推动，对国家治理体系和治理能力现代化的推动，对于国家的长治久安，意义和价值都将是史无前例的。

凤凰评论：在当前全面深化改革的背景下，推进“依法治国”的核心要义之一，就是“依宪治国”和“依宪执政”。那么，你认为认为法治政府的核心是什么？

朱恒顺：对于我们中国，在当前全面深化改革的背景下，法治政府的核心就在于强调两点：一是依法而治，就是政府行使权力，特别是影响到公民、法人、其他组织的合法权益的行为，必须有法律依据；二是良法之治，就是政府治理所依据的法律，必须是“良法”，也这是说，法律应当能够反映社会发展规律，能够体现大多数人的意志，能够体现人权保障、程序正义，能够得到广大民众的认同。目前，立法的科学性问题已显得越来越重要。

凤凰评论：在“依法治国”的语境下，我们又该如何转变政府职能？

朱恒顺：关于转变政府职能，这些年我们反复强调，但收效总体上还不够明显。在“依法治国”的语境下，强调转变政府职能，我认为最关键的是要改变现行的对政府和官员的考核评价机制。多年来，在相当多的地方，对政府和官员的考核评价机制是唯GDP挂帅，经济发展是第一指标，法治和民众的幸福指数没有被真正重视，结果是，在一些地方，经济越发展，环境越来越恶化，房价越来越升高，食品安全形势越来越严峻，民众的幸福指数也始终没有提高多少。今后，我们最需要做的，一是要确立科学的对政府和官员的考核评价机制，把法治建设、遵循法治情况，把依法治理环境污染、依法监管食品安全、依法打击违法犯罪等作为最重要的考核指标，同时，要改变考核机制，要让人民群众成为最主要的评价主体，至少要让上级机关的评价和群众的感受能够高度一致。在此基础上，我们才可能去讨论转变政府职能。政府职能的转变才能与民众的愿望相契合。至于政府职能转变的路径，我认为主要有两个：一是要依法确定和厘清政府需要做什么，应当做什么，不能做什么；二是政府职能如何转变、如何发挥、发挥如何，不能自己说了算，而应由人大和人民来决定、评价。

凤凰评论：其实，十八大以来，伴随着司法改革的推进，法治领域取得了较为明显的变化，你如何评价？

朱恒顺：十八大以来，法治领域的进步是非常明显的，我个人对以下几个方面印象深刻：一是权力受到了较好的制约，中央出台的八项规定措施以及其他相关措施，虽然不是法律，但现实中却给各级政府和官员套上了一个“紧箍”，很好地发挥了限制权力滥用的作用。可以说，这是执政党推进依法治国的一个重要举措，其作用可能超出了许多在原来的预期。前一段时间，中央对山西省领导班子的调整，也是“有权必有责”的重要体现。二是反腐败持续深入推进，大批贪腐官员受到惩处，一些渎职行为也被追究，增强了民众对法治的信心。三是政府简政放权力度前所未有，有限政府正在形成。四是信访改革扎实推进，信访正在回归其本来面目，行政纠纷和其他社会纠纷的解决也因此开始回归法治的轨道。但是，法治领域的一些改革，也需要进一步论证和推敲。比如，对于省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这一改革的初衷无疑是好的，但是在具体的制度设计时，却需要审慎论证。多年来，为了破除地方保护，我们曾在多个领域推行垂直管理。但实际效果如何？实际上在多数领域，垂直管理并没能有效解决地方保护问题。省以下地方法院、检察院人财物统一管理虽然不是严格意义上的垂直管理，这一改革对破除地方保护的作用有多大，是需要实践检验的。但有一点我们不得不关注，即这一改革与人大制度之间可能存在的紧张关系。比如，法官、检察官由设在省一级的遴选委员会提名，但其任免权仍在地方人大，如果地方人大对遴选委员会的提名人选“有异议”，应该如何处理？人大本级对法院检察院工作如何进行科学有效地监督也值得深入研究。

凤凰评论：当依法治国成为政治生活的一个主题词，你有何具体建议？

朱恒顺：依法治国首先是依宪治国。在当下中国，落实依法治国基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法的生命力在实施，宪法如果得不到全面有效实施，依法治国的目标就不可能真正实现。宪法实施情况如何，可以视作是检验法治情况的“晴雨表”和“标尺”。推进宪法的全面实施，今后需要研究的一个重点，就是建立健全宪法监督机制，通过科学有效的宪法监督机制，督促各级国家机关及其领导人员能够恪守宪法，对于所有违宪行为，能够及时地给予追究。十八届三中全会曾提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，但在我们的体制之下应当如何建立宪法实施监督和程序，期待四中全会上能够给出一个初步的方案。可以说，没有能够有效运作的宪法实施监督机制，宪法就难以全面实施，依法治国也不可能真正实现。

其次是要按照宪法和法律要求，切实加强人大工作。人民代表大会制度是我们的根本政治制度，是权力来自人民、权力服务人民的集中体现，是人民当家作主的制度保障。60年的实践证明，人民代表大会制度是符合中国国情、能够保证人民当家做主的好制度。但我们也需要承认，人大制度实践中也存在一些问题，主要是各级人大发挥作用的情况与宪法和法律的要求、与人民群众的要求之间，还存在一定的差距。比如，人大立法的科学性还不够强，人大的监督作用没有能够很好地发挥，许多地方人大重大事项的决定权虚置，人大代表的作用也没有真正发挥好，等等。今后一段时间，应当按照宪法和法律的规定，切实加强人大工作：一是，要加强立法，着力提高立法的科学化水平。通过加强立法，以立法引领改革，推动改革，使改革始终处在宪法和法律的框架之内，与法治相契合，从而实现改革和法治的良性互动。二是加强人大代表工作。人大制度的优势就是可以通过法定机制传递反映民众的诉求。如果我们民选的人大代表都能够积极地深入选民，通过法定渠道传递、反映群众地诉求，帮助群众解决难题，督促“一府两院”认真对待民众的诉求，相信我们的信访压力就会轻许多，社会就会更加和谐稳定。三是要加强人大监督工作，各级人大应当依据宪法和监督法的规定，对法院和检察院开展卓有成效地监督，对于群众反映强烈的司法问题，还可以开展特定问题调查，对于渎职法官和检察官，还可以通过免职、撤职等方式予以监督。如果人大依法监督到位，法院依法审判，检察院依法行使法律监督权，司法公正也就会逐步实现，人民群众就可以在每一个司法案件中都感受到公平正义。另外，上有政策下有对策一直是我们推进依法治国中的顽疾之一。各级人大及其常委会应当通过备案监督、执法检查、专题调研等方式，及时发现与宪法和法律相冲突的地方性法规、规章和文件，并依法予以纠正甚至撤销。可以说，解决了一些地方人大“权力虚置、形式上有权实质上不用”的问题，法治的进程就会大大加快。

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