这两项职权，形式上由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使；实际上，公安机关既是劳教的审批机关，也是对不服劳教决定而申诉的复查机关，同时又是错误劳教的纠正机关。

多名法学专家认为，这显然不符合分权制衡的原则。公安机关一家行使劳教审批权，容易导致“不够劳教条件的，作了劳教处理；本应追究刑事责任的，降格劳教处理”。

因此，“改革第一步是首先司法化，将决定权从公安机关分离出来，至少允许劳教人员有请律师的权利，有要求公开审查和法庭裁断的权利。”中国社会科学院法学研究所研究员刘仁文说，劳教制度改革的根本在于不能再让公安机关“独裁”。

李飞表示，正在起草过程中的《违法行为教育矫治法》主要是对有违法行为，特别是一些屡教不改，但是又不够按照刑法进行处罚的，针对特定的情况，采取教育矫治的办法，使他们能够改变自己过去的一些屡教不改的行为，减少和预防犯罪。

陈忠林在2004年提出的议案题为《制订＜强制性社会预防设施法＞》。去年他提出的议案叫《制订＜强制性预防措施法＞》。“对那些‘大错不犯、小错不断’、‘气死公安、难倒法院’的人，通过劳教加以改造是较现实的选择。用立法对劳教制度进行改革是可行的，这部法律叫哪个名字不重要，关键是要确立一个中立的部门决定是否对某人实施劳教，并且赋予他救济的权利。”陈忠林说。

多年来，劳教立法争论的焦点一直围绕是“司法化”还是“行政化”展开，两种观点始终处于胶着态势。

曾参加过2004年《违法行为矫治法》草案修改的司法部司法研究所所长王公义透露，目前，我国劳动教养的审批权由公安机关一家掌握，缺乏有效的监督和制约。劳教期限长达1年至3年，必要时还可延长1年，其严厉程度高于管制、拘役、缓刑等刑罚措施。《违法行为矫治法》增加了被劳教人员的申辩权，被公安机关决定劳教的人员对决定不服可以申辩，还可以到法院申诉，由法院来裁决是否应该劳教。同时，该法规定当事人本人可以申辩，也可以请律师来辩护，还可以申请听证。这样决定的程序“准司法化”了。

2009年，陈忠林和迟夙生一起参加了全国人大常委会法工委的有关《违法行为矫治法》的研讨会。陈忠林透露:“在这次会议上谈到了一些具体问题，比如实施矫治的对象范围是哪些、期限多长，这些问题都基本达成一致。但有一个分歧是，决定矫治的机关由哪些部门组成？设在哪里？这是立法中最大的焦点。”

迟夙生表示，劳动教养委员会主任一般是由当地主管政法的副市长担任，副手是当地公安局局长，如果不服劳动教养决定，理论上是可以起诉到法院，法院有撤销的权限；但在实践中，被劳教者很难有寻求司法救济的机会。

“我承办过许多案子，人抓进去了，要劳教了，劳教制度中没有律师会见制度，如果我要代理被劳教人提出行政诉讼，得写起诉书。但是我见不到被劳教者，作为原告的他签不了字。现实中对劳动教养的监督是很少的。”迟夙生说。

基本没有监督的劳教制度亟须新法规范

全国政协委员、苏州大学法学院教授杨海坤认为，制定《违法行为矫治法》极其迫切的是要尽快改变由公安机关一家享有劳动教养中所有决定权力的现状。

在中国社会科学院农村所社会问题中心秘书长李人庆看来，如果立法都是针对被惩罚对象，没有针对实施者的限制和制衡，制定出来的任何法律都是有害的。

全国政协委员、四川省律师协会副会长施杰和全国政协委员、中南大学法学院教授胡旭晟均表示，改革劳教制度异常艰难的原因在于立法机关难以处理部门利益之争，制定《违法行为矫治法》必须考虑“从更高层面解决部门利益、地方利益之争”。

迟夙生表示，根据现代法治的基本要求，涉及公民基本人身权利法律关系的调整，应当由司法权用法定程序来进行保障和监督，“《违法行为矫治法》要真正制定好，各方面利益平衡将是一个很难的过程。为了人民的幸福和尊严，亟须这部法律的出台。”

本报北京3月11日电