以权谋房:中国住房格局的“三轨制”

梁发芾

住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮11月1日在第67次中国改革国际论坛上，作题为“中国住房目标和市场化”讲演时称:未来中国非市场化的住房保障体系要健全；不能否定1999年以来中国住房制度市场化改革发展的基本方向。中国若取消开发商改由政府统一建造、分配住房，只能导致三个结果，一是掌握行政权力者公开占有社会的优质资源和公共资源，二是掌握资本者拥有更大的利润，三是没有权力又不掌握资本者仍然没有房子。(人民网11月2日)

陈淮对住房制度市场化改革之前的弊病的分析是准确的，“以权谋房”确实是福利分房时期的重大弊端。但是，住房市场化改革和住房保障体系建设中，中国的住房格局出现“三轨制”乱象，“以权谋房”仍然相当严重。所谓住房格局的“三轨制”，是三种得到住房的轨道，即市场之轨，保障之轨和权力之轨。

三轨制中的第三种渠道，即通过权力体系得到住房的情况，在目前处于一种制度上的可疑状态，因为从国家有关的住房制度和政策中，人们找不到相关的明确规定。但事实上，这种得到住房的办法却普遍存在。手握权力的政府部门，机关单位，通过所谓的自有地皮，或者申请新的地皮，集资修建职工住房，享受经济适用房减免税费的待遇。这种住房打着保障房的旗号，享受保障房的一切优惠，但是一些政府部门的这类住房，面积甚至达到两百多平方米，有的甚至是精装修，拿到钥匙就可直接入住。其豪华气派的程度，根本无法与“雪中送炭”的保障房相提并论。这显然是权力部门打保障房政策的擦边球。这是一种情况。

另外，一些手握行政权力的机关，给达到某种行政级别的官员，私下发放住房补贴，甚至组织这些官员以团购等方式，去外地购买商品房，作为他们退休后颐养天年的安乐窝。机关或官员以权力与开发商进行交易而得到便宜房屋，这种情况也不少见。

这种三轨制形成的格局是:一些体制内群体，可以通过所谓的集资建房，通过与开发商的私相授受，得到价格低而品质高的住房。在体制外，极端贫困的人群，可以从政府得到廉租房；相对低收入的，可能购买经济适用房。而体制外享受不到保障房的，就只好到市场上购买开发商提供的、价格节节攀升的商品房了。

显然，住房“三轨制”中的权力之轨，是权力行使失范的体现。“三轨制”现象的出现，说明陈淮所说的福利分房时期普遍存在的“以权谋房”现象，在市场化改革后仍然存在。所不同的是，福利分房时期是，单位内部掌握分房权力的人“以权谋房”，而现在则是掌握整个社会公共资源的群体，可以“以权谋房”。这一点，可以从愈演愈烈的公务员招考热中窥见端倪。

住房格局“三轨制”中的权力之轨，无法通过住房制度本身的改革去解决。当年的市场化改革和现今的保障房建设，都不可能消除这个现象。在福利分房的时候可以“以权谋房”，在市场化改革后仍然能够“以权谋房”，而保障房制度更给这些做法提供了合法的外衣。从本质上说，这是行政权力一权独大、权力行使不受监督的典型体现。任何具体的政策修补都不能真正治愈这个顽症，真正的解决途径，就是要对权力体系本身进行改革，建立真正的分权制衡机制以防止行政权力的掌握者以权谋私的行为。