引 言

粮食是关系国计民生的重要商品，是关系经济发展、社会稳定和国家自立的基础，保障国家粮食安全始终是治国安邦的头等大事。随着人口增加，我国粮食消费呈刚性增长，同时水土资源、气候等制约因素使粮食持续增产的难度加大，利用国际市场调剂余缺的空间越来越小。为此，必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，着力提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。

考虑到影响粮食生产和有效供给的不确定性因素较多，本着提高粮食综合生产能力、确保供给、留有余地的原则，未来12年间，需要再新增500亿公斤生产能力，提高国家粮食安全的保障程度。

本规划所述粮食生产能力，是指由资源状况和经济、技术条件所决定的，各种生产要素综合投入所形成的，可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力。

本规划期限为2009—2020年。品种为稻谷、小麦、玉米三大作物，兼顾大豆，按照粮食生产核心区、非主产区产粮大县、后备区和其他地区对全国进行统筹规划。

一、我国粮食生产现状

新中国成立以来，党和政府高度重视粮食生产，采取一系列政策措施，着力提高粮食生产能力，实现了粮食由长期短缺向供求基本平衡的历史性跨越，成功地解决了十几亿人口的吃饭问题，为我国经济社会发展奠定了坚实的物质基础，也为世界粮食安全做出了重大贡献。

（一）新中国成立以来粮食生产回顾。

回顾历史，我国粮食生产经历了新中国成立后28年（1949—1977年）低起点快速发展和改革开放30年高起点波动发展两个阶段。

1.从新中国成立到1977年。这一时期，粮食播种面积从16.5亿亩扩大到1977年的18.1亿亩，总产量先后跃上3个台阶，粮食单产从69公斤提高到157公斤，增长1.28倍。但由于这一时期我国人口增长较快，粮食人均占有量仍然处于较低水平，温饱问题仍未得到根本解决。

2.改革开放以来。我国粮食总产量在3000亿公斤起点基础上，先后跨上4个新台阶，目前粮食生产能力基本稳定在5000亿公斤水平，实现了粮食供求基本平衡。取得这一巨大成就，一是得益于家庭联产承包责任制的实行，二是得益于粮食流通体制改革的不断深化，三是得益于农田水利基础设施建设和粮食新品种、先进适用技术的推广，四是得益于中央对粮食生产的扶持政策。

（二）粮食生产格局变化。

1.粮食生产重心北移。随着东南沿海工业化、城镇化加快推进，粮食播种面积不断减少，北方地区粮食生产占全国比重逐年上升，粮食流通格局由“南粮北调”变为“北粮南运”。

2.粮食产能向主产区和产粮大县集中。2007年，13个粮食主产省（区）粮食产量占全国比重为75%，外销原粮占全国外销原粮总量的88%。位居全国前100名的产粮大县粮食产量之和占全国粮食总产量的21%。

3.粮食生产集约化水平提高，储运设施明显改善。资本替代劳力趋势明显，化肥、农膜、除草剂使用量增加，农业机械化水平不断提高。粮食仓储运输能力逐步增强，为实现大范围粮食调运提供了保障。

4.粮食品种结构不断优化。玉米占粮食总产量的比重大幅度增加，保证了饲料及加工用粮的需要；小麦比重稳步增加，优质、专用品种比重逐步提高；稻谷比重虽有降低，但早籼稻减少，粳稻增加，适应了口粮需求变化。

（三）主要经验与启示。

1.稳定粮食面积是基础。粮食播种面积是决定粮食产量的关键因素，粮食播种面积从1998年粮食播种面积17.1亿亩，降至2003年14.9亿亩的历史最低水平，再恢复到2007年的15.8亿亩，粮食产量相应波动。实践证明，促进粮食生产稳定发展，必须首先保持播种面积稳定。

2.调动农民种粮积极性是根本。从实行家庭联产承包责任制、改革粮食统购统销体制、几次大幅度提高粮食收购价，到对种粮农民实行“四补贴”、出台粮食最低收购价政策等，农民真正得到了实惠，稳定了粮食播种面积，提高了粮食产量。

3.依靠科技进步是关键。改革开放以来，高产、优质、多抗新品种培育和更换速度大大加快，每次品种更换都促进了粮食单产的提高。杂交水稻、紧凑型玉米等品种大面积推广，小麦精量半精量播种、地膜覆盖栽培、病虫害综合防治等实用技术广泛应用，提升了粮食生产科技水平。

4.强化基础设施是保障。国家坚持把粮食生产作为农业工作重点，加强农田水利等基础设施建设，改善粮食生产条件，抗灾减灾能力明显增强。国家支持农用工业加快技术改造，改进工艺，增加产出，保证化肥等农资供应，提高农业装备水平，有力地支持和保障了粮食生产。

二、我国粮食供需面临的形势

未来12年，我国粮食需求将继续呈刚性增长，产需缺口不断扩大，粮食品种和区域结构性矛盾加剧，利用国际市场弥补国内粮食缺口的空间有限，必须立足国内实现粮食基本自给。虽然我国粮食生产面临的资源、环境等不利因素增多，但是通过挖掘粮食单产潜力，增加粮食产量是可以实现的。

（一）粮食需求刚性增长。

2010年和2020年全国粮食需求量将分别达到5250亿公斤和5725亿公斤。从用途看，口粮消费略有减少，饲料和工业用粮增加,种子用粮基本稳定。

（二）粮食产需缺口扩大。

虽然当前我国粮食总量能保证基本自给，但全国粮食人均占有量仅为380公斤，随着人民生活水平的不断提高，畜产品的增加和食品工业快速发展，粮食产需缺口还将扩大。按照国内粮食自给率95%测算，2020年粮食产能存在缺口，品种间产能差距加大。

（三）利用国际市场调剂的空间有限。

我国既是粮食生产大国，又是粮食消费大国，国际市场的谷物贸易量仅为我国粮食消费量的一半左右，可供我国进口的粮食资源十分有限。从中长期看，国际金融、能源市场对粮食市场的牵动作用逐渐加大，引发粮食市场波动的因素日益复杂，利用国际市场弥补国内产需缺口仍具有较大的不确定性。

（四）粮食增产制约因素增多。

目前及今后一个阶段，我国粮食生产面临的制约因素与改革开放前有很大不同。一是水土资源约束加大，二是种粮比较效益长期偏低，三是农业劳动力素质下降，四是气候不确定性增加，五是生态环境约束大。此外，我国农业基础设施依然薄弱，中低产田比重高，抗灾能力弱，未从根本上摆脱靠天吃饭的局面。

（五）未来粮食增产仍有潜力。

尽管当前粮食生产面临着一些不利因素，但从长远看，未来我国粮食增产仍有潜力。一是粮食生产政策环境不断优化，二是农业生产条件逐步改善，三是农业科技推广应用步伐加快，四是粮食产前产后保障水平提高。

三、指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想。

全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，强化政策支持，加大投入力度，改善基础条件，提高装备水平，推进科技进步，转变发展方式，建立粮食持续稳定发展的长效机制，保护和调动农民种粮积极性、科技人员创新积极性、地方政府抓粮积极性，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，不断增强粮食综合生产能力、抗风险能力、国际竞争力和可持续发展能力，保障国家粮食安全。

（二）基本原则。

1.立足国内，基本自给。突出粮食生产能力建设，加快构建粮食安全保障体系，确保国内粮食自给率保持在95%以上。坚持把发展粮食生产放在现代农业建设的首位，确保粮食播种面积的稳定。

2.依靠科技，主攻单产。坚持走内涵式发展道路，强化农业科技支撑，着力提高单位面积产量，确保粮食综合生产能力的稳步提升。

3.优化布局，突出重点。进一步优化粮食生产布局，着力打造粮食生产核心区，形成集中连片、高产稳产的国家商品粮生产基地。

4.统筹规划，分步实施。统筹规划粮食主产区、主销区和产销平衡区的粮食生产能力建设，统一规划重点片区建设内容，根据投资可能，按照轻重缓急，有计划、分步骤地推进各方面建设，加快改善粮食生产条件。

5.创新机制，持续发展。深化农村改革，综合运用财税、价格、金融、法律等多种手段，形成粮食稳定增长、农民持续增收的长效机制。创新管理机制，加强项目整合。加快建立农田水利建设新机制。注重水资源和生态环境保护，提高粮食生产可持续发展能力。

6.多元筹资，加大投入。进一步调整财政支出、固定资产投资和信贷投放结构，不断加大粮食综合生产能力建设的力度。完善粮食补贴、价格支持和奖励政策，促进投资主体多元化。