告别垂直管理回归地方？

内部人士称，取消垂直管理并非板上钉钉，各地可根据实际情况灵活处理，广东也没有具体时间表

回归地方管理后，工商(上图)、质监（下图）的执法，还能不受地方政府的干扰、保持独立性吗？业内人士担忧地方保护主义会重新抬头　　羊城晚报记者 朱文海 林桂炎 摄（资料图片）

羊城晚报记者 谭超

近日，一份名为“国办发〔2011〕48号”的“机密”文件在网络流传，文件主要内容称：“将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。”

文件是真是假？10月20日，国家质检总局网站称：该局召开了全国质监局长会议，研究贯彻落实《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》的具体办法。至此，流传十多天后，“48号文”似乎有了新的证据。

弹应对食品安全作用有限

记者发现，网上流传的“国办发〔2011〕48号”文件的全称是：《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》（以下简称《通知》），需要特别说明的是，该文件到记者截稿时止仍未得到官方的正式公布，国家质检总局的消息也仅仅是提到了“《通知》”，至于《通知》的内容，官方仍只字未提。

不过，从网络流传的版本看到，《通知》主要目的就是保障食品安全。

那么，工商质监回归地方管理，究竟对保障食品安全作用几何？我国城市与地方政府管理、政府改革专家，中山大学政治与公共事务管理学院博士生导师何艳玲指出：“无论是垂直管理还是地方管理，如果法律层面的问题没有解决，还是会陷入头痛医头脚痛医脚的怪圈。”

何艳玲认为：“食品安全之所以成为老大难问题，是我们没有看清楚问题的核心在哪里。食品安全问题涉及的是整个黑色利益链条，每一个环节都有问题，政府管理上的更改都只能解决其中一个利益环节的问题。目前，我国有关食品安全的法律不仅设计上存在缺陷，在执行上的问题更大，缺乏坚决执行法律的勇气和智慧，并没有把利益链条上的所有既得利益者都一一击垮。因此，通过政府机构改革、政府管理改革来应对食品安全作用很有限。”

赞地方管理乃顺势而为

从网络流传的“48号文”可以看到，保障食品安全只是取消工商质监垂直管理的其中一个目的。《通知》提到，“随着形势的发展变化，特别是2009年食品安全法公布实施以及食品药品监管机构由省级以下垂直管理调整为分级管理后。工商、质监部门仍实行省级以下垂直管理，已不能适应新形势食品安全监管工作的需要。”何艳玲认为，“为了贯彻责权利一致的原则，由地方政府管理工商质监是顺势而为。”

何艳玲指出：“如今中国的现实是，很多责任都是落到地方政府的，地方又继续把责任落实到基层，但是地方政府往往只有承担责任的份，却没有监管的权力，这在逻辑上是行不通的，从这个现实出发，这样的改革是对的。因此，政府管理必须贯彻‘责权利’统一的原则，地方政府既然对食品安全负全责，那么就必须要求其同时对食品安全拥有高度的管理权。”

对于取消垂直管理的意义，《通知》也有这样的说明：“要按照权责一致的原则，明确和强化地方各级政府职利，切实解决权责脱节的问题。这（取消垂直管理）对于进一步理顺权责关系，保障地方各级政府依照食品安全法律法规履行监管职责。从体制上解决目前食品安全监管中存在的突出问题，具有重要意义。”

忧或重陷地方保护主义？

13年前，国务院下文要求工商质监实行垂直管理的初衷，就是打破地方保护主义，正如《通知》中所说的，“工商、质监部门是食品安全监管的重要部门，两部门实行省级以下垂直管理体制以来，在打破市场封锁、建立和完善现代市场体系、加强食品安全监管等方面发挥了重要作用。”那么，如今工商质监重回地方管理，是否可能让地方保护主义重新抬头？

对于这个忧虑，一位不愿意透露姓名的业内人士表示：“这是必然的，只要GDP还是考核政府的主要指标，地方保护主义就很难避免。”该业内人士指出，“十多年前，工商和质监的执法人员在执法过程中受到当地政府的干扰太多了，很难保证独立性。地方政府怕影响经济发展影响GDP，对于违法的事件睁一只眼闭一只眼。如果现在回到‘块块管理’的话，地方保护还是会抬头，这是毫无疑问的了，因为GDP还是考核的主要指标。”

对于地方保护主义会否重新抬头的问题，广东省政府参事王则楚则有不同看法：“食品安全的监管，本来就应该由地方负责。至于是否会由此造成新的地方保护主义，也许这本身就是个伪问题。垂直管理难道就没有地方保护主义了吗？只是由原来的买通地方变成地方买通中央而已。前国家药监局局长下马的事件，正是说明了，垂直管理只是让分散的腐败变成集中的腐败。我们需要做的，还是从法律层面解决根源性的问题。”

难经费不足或令改革难产？

从10天前网络开始流传“国办发〔2011〕48号”文件到现在，尽管各方面的消息已可以印证该《通知》的真实性。但是，《通知》的真实内容为何至今仍处于“机密”状态呢？记者从本地一位不愿意透露姓名的业内人士那里获悉，“目前工商质监取消垂直管理并非板上钉钉的，可以根据各地实际灵活处理。”

该人士表示：“目前我们确实收到过这个政策，但是比较灵活的，不是一定要取消垂直管理，各个地方根据本地情况，国务院的文件没有强制要求。从文件的精神看，有一句话是有所保留的。”

记者研究网络流传的《通知》后，发现确实有着这样一句话：“考虑到各地情况不同，各省（区、市）人民政府可结合本地实际调整工商、质监行政管理体制，中央编办、工商总局和质检总局要加强对体制调整的指导、协调，及时掌握和分析研究体制调整过程中出现的新情况、新问题，并采取措施加以解决。”如果《通知》真的是为取消垂直管理留下余地，其原因又是什么呢？

该人士表示：“各地情况不同，政策不能一刀切。如果取消垂直管理，广东省可能比较麻烦，几年前广东省政府就已下文件，取消工商质监等部门的行政收费权。如此一来，一个局一年几千万元的运行经费，主要依靠省财政的拨款。省府年前曾经试图取消工商质监的垂直管理，但是很多地方政府都不愿意接受，因为这两个部门的经费是很大的。在广州市，一个区的工商局和质监行政经费加起来就1个多亿，一个区很难承受。”

该业内人士透露：“虽然文件是发了，但目前我还没有收到取消垂直管理的具体时间表。”

大事件

●1999年1月起，工商、质监、国土、药监部门都实施省级以下垂直管理模式。

●2007年6月1日实施的《食品安全法》规定，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。

●2008年，国务院办公厅下发《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》（国办发【2008】123号文），将药监改为地方管理模式。

●2009年，《食品安全法》公布实施，食品药品监管机构由省级以下垂直管理调整为分级管理。

●2011年10月10日，网传国务院办公厅下发《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》（国办发【2011】48号文，目前尚未正式公布），将工商质监也由垂直管理改为地方管理。

谭超