郑秉文：以房养老在中国“水土不服”

日前，国新办就就业和社会保障有关情况举行发布会，人力资源社会保障部部长尹蔚民称，正在对养老保险体系进行顶层设计，推进养老保险制度的改革。

在老龄化越来越严峻的形势下，养老金的缺口到底有多大？以房养老政策能否适应国情？未来的民营养老院又如何改进？凤凰评论专访中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文。

访谈嘉宾： 郑秉文  中国社科院世界社会保障中心主任

凤凰评论时事访谈员 叶鹏

3.18万亿养老金处于贬值风险中

凤凰评论：“未富先老”似乎是当下社会的普遍共识，公众的焦虑反映在社会养老金缺口上，这个缺口是由什么原因造成的，未来又将承受哪些压力？

郑秉文：中国基本养老保险是统账结合，养老基金的缺口就至少表现为两个方面：第一方面是个人账户系统，这个系统普遍是空账，截止2014年底，记账额为4.1万亿，但做实账户仅为5000亿，空账高达3.6万亿，这个缺口越来越大，10年前记账额仅为几千亿。第二方面是社会统筹部分，它是现收现付的，每年的收入和支出之间都存在一定的缺口。

上述这两个缺口都离不开财政补贴，财政部门每年都给与大量财政转移支付，包括做实账户试点，1998-2014年财政补贴合计2.2万亿元，于是，财政发挥了巨大作用，它不但弥补了缺口，而且还年年都导致出现结余，截止到2014年底，城镇职工养老保险的历年结余达到3.18万亿元。

凤凰评论：之后呢？

郑秉文：进入新常态后，财政的压力会越来越大，财政收入会逐渐减少，形势越来越严峻。本来城镇职工养老保险制度的缴费率非常高，在世界名列前茅，如果所有参保人都按规定足额缴费的话，就既不用财政补贴，还能全部做实个人账户，缺口就不会存在。

遗憾的是，由于制度激励性不好等原因，大家的实际缴费大大低于缴费率所规定的那个水平，人人都想少交，否则老实人就吃亏，负激励充斥各个角落，道德风险俯首皆是。所以，解决缺口的根本办法，在于制度改革，增强激励性，让人们从心眼里愿意按规定多缴钱，从体制机制上解决这个动力问题，这是解决制度可持续性的根本所在！

凤凰评论：随着养老金制度告别双轨制，我国大部分城市的机关事业单位已开始缴纳社保。然而机关事业单位由于没有基金的积累，有人担心职工养老保险基金背上新加入的机关事业单位退休人员待遇这一沉重包袱，成为新的不公平的起点。对此，你认为应通过怎样的制度设计来消除公众疑虑？

郑秉文：这个担心是没有必要的，因为我们采取的是现收现付的，就是工作人口交钱，形成养老基金，马上支付该退休人口。由于老人老办法，已经退休的人口还是老政策，由财政兜底，新形成的养老基金要养活的只是新制度的退休人口，一开始时，每年新退的人数非常少，而机关事业单位工作人口将近4000万，交钱的人数大大多于退休的人数。所以，机关事业单位的制度不但无需挪用企业职工制度的钱，而且自己还会出现大量结余，需要增值保值才行。

新旧制度的过渡与交替需要几十年的时间，就是说随着时间的推移，新制度的人数会越来越多，旧制度的人数越来越少，等旧制度完全消失之后（旧制度下的退休人口全部死亡），在老龄化的作用下，届时终有一天，机关事业单位的养老金制度也同样会出现可持续性的问题。

凤凰评论：为弥补养老金资金缺口，从顶层设计上看，一是延迟退休；二是养老金也于今年正式入市。这两项政策提出之时，都引起舆论激烈争议。除此之外，划拨国有资本充实社保基金的呼吁已久，为何难以落地？

郑秉文：刚才介绍了“缺口”情况，就知道划拨国有资本是否能够立即弥补缺口了。如果划拨国有资产充实“全国社保基金”，似乎又显得远水不解近渴，这是因为“全国社保基金”是一只储备基金，是一个独立的资金池，从2001年成立到现在，始终处于“收入”阶段。

眼下，这个资金池多收入一些，少收入一些，对最最急迫的一些制度改革没有什么直接的关系。至于啥时“开闸放水”，“全国社保基金”章程里没有规定，未来养老保险制度的“需求”也是一笔糊涂账，因为养老金制度从未公布长期精算报告，不知道未来几十年现金流的需求曲线，也不知道供给曲线，所以就更不知道何年何月在哪个时点上需要这支储备基金“开闸放水”。

要说“需要”，实际上现在就年年都需要“放水”，比如2014年财政补贴3548亿，2013年3019亿，如前所述，1998年以来财政已经放水共计2.2万亿了。国有资产划拨也好，财政转移支付也罢，对养老保险制度来讲，其效果没啥区别。对国家来讲，国有资产放在自己的哪个口袋里也都没啥区别。

就目前来看，就连养老保险基金的存量3.18万亿都处于贬值风险之中，如果再划入一些，也还是要解决投资效率的问题。所以，目前最紧急的事情不是你说的“缺口”急需划拨资产，那是未来的事情，而是各项基础制度要尽快完善。否则，划拨之后该贬值还是贬值，该不能用还是不能用，该财政放水还是需要财政放水。

民营养老院尴尬境地说到底是政策问题

凤凰评论：自“以房养老”保险在北京、上海、武汉、广州四城市试点，半年多来，全国仅有几十户家庭签约投保。“以房养老”试点之时，不少学者对此抱以期待，在国外很多国家已很普遍，在我国为何会遇冷，你认为该做出怎样的调整？

郑秉文：住房反向抵押的养老模式在理论上讲是一件好事，在美国早就成为五个养老支柱中的支柱之一，但在中国情况就不一样了，它遇到的是文化传统上的“水土不服”。

2014年我曾访问过两家美国西雅图的养老院，经过价格比较，我对以房养老在中国的命运更有深刻体会。在中国，“养儿防老”的观念根深蒂固，给子女遗赠房地产的传统也根深蒂固。

所以，尽管我们中国有三个特殊群体特别适合以房养老：独生子女国外留学就业的空巢家庭、独生子女国内异地就业的空巢家庭、失独老人群体；但是文化的力量是印刻在心脑里的，观念的自然是流淌在血液里的，行为的范式是不知不觉的，以房养老在较长时期内还是个小众产品，我们要看到这个现实，要有长期准备。因此，需求与供给都受到文化的巨大影响，它不仅仅是宏观经济的总量关系，不仅仅是个经济学的命题。

凤凰评论：现在养老院面临的困局是公立的挤破头民营的住不满，这样的悖论和矛盾是如何出现的，政府该为民营养老院做些什么？

郑秉文：你说的这个现象比比皆是，这是中国特色，原因在于公立养老院和非公立养老院的竞争起跑线不一样。

从投资方的资金来源看，目前的养老院可分为三大类：公立的即地方各级政府投资建立的养老院，享有应有尽有的体制内的财税优惠和其他资源，他们的问题是经营效率问题和立项的科学性问题；民办非企业（简称“民非”）兴办的养老院，它享有部分政府的补贴，经营成本较高，只能苟延残喘，由于不能抽回投资等限制性的政策，资金流入的积极性受到很大影响，规模难以很大；完全由民间资本兴建养老院的政策刚刚放开，这是完全市场化的，没有任何财税优惠和政府补贴，是最困难的，他们没法跟公立的去竞争，根本就不在一个起跑线上，前途堪忧。

我介绍了这三种情况大家自然知道为什么公立的挤破头、而私立的由于成本居高不下，一般人承受不起，所以就没有生气和人气呀！说到底是个政策问题，是不同性质的资本的国民待遇问题。

凤凰评论：根据现有公开数据，当前全国养老机构人员不到100万，持证上岗的人数不足2万，缺口惊人。如何引导年轻人进入这个行业，你有什么好的建议？

郑秉文：应该引入市场化的工资待遇，让市场发挥劳动力流动的决定性作用。要实现这个目标，养老院改革就要到位，2013年9月国务院颁发的35号文《关于加快发展养老服务业的若干意见》要坚决执行，尤其是开展公办养老院改制试点要坚决推行下去才行，通过公建民营的办法进行改制！

就是说，只有当养老院实行市场化改革的时候，人员工资才能市场化，这是解决人员流入的根本办法，完全靠道德说教是不行的，靠行政手段也是有限的，市场经济下只有采取市场经济的办法才是奏效的。当然，公办保障型养老院也要办一些，但主要是发挥托底作用，重点服务对象是那些“三无”老年人。

建立长期护理保险制度是根本

凤凰评论：有人说，“居家养老”在政府的大力推动下将成为我国的主要养老方式，是破解养老难题的重要出路。你怎么看？

郑秉文：在任何国家，居家养老都是主流，包括所有的发达国家，大部分人都在家养老，去养老院的毕竟是少数。在中国，由于传统文化和经济条件等原因，居家养老在相当长时期内都将是中国老年人的主要养老模式。所以，我们应当关注、引导、扶持居家养老，为居家养老创造条件，提供社会化服务，尤其对那些失能老人。

凤凰评论：就在今年1月份的北京市人大会议上，民政局官员称北京将研究居家养老子女带薪护理政策。对于政府出钱“聘请”子女在家照顾老人，你是否看好这项举措？

郑秉文：北京市的办法具有地方特色，体现了地方的一些优势，但对有些欠发达地区恐怕就难以承受了，即使在北京，长期以往对地方财政也是具有挑战性的。我认为，长期看，我们还是需要建立长期护理保险制度，这才是根本。现在很多国家都建立了“老人长期护理保险制度”，这是个大方向。

凤凰评论：五中全会曾提出“探索建立长期护理保险制度”，能有效解决这一问题吗？

郑秉文：这是在中央文件里第一次提出这个问题，这是一个非常有前瞻性、应对老龄化的重要举措，是一个制度化的办法。在十三五规划里能够提出这个问题，我认为是非常及时的，正好回答了你提出的这个问题。我倾向于在十三五期间尽快把这项工作抓起来，免得各地政府碎片化的介入和引入五花八门的护理制度，等到遍地开花的时候就难以用中央的统一政策去替代它，福利是有刚性的，那时，钱没少花，但各地攀比，形成惯性，又停不下来，等中央统一制定政策时，在很多地方就很可能重复花钱，也有可能中央的政策执行不下去。

实际上，城镇基本养老保险制度在二十多年前就是这样走了一条自下而上、自发成长的道路，然后才被“招安”、试点和推广的，缺乏完整的顶层设计，对此，我们要记住这些教训。