贰、以领据核销特别费的客观属性

1952年建立的特别费制度，目的即在于补贴及减轻政府首长因身分所带来的额外负担。由于考量首长“无法”或“难以”取得支出原始凭证的情形，“行政院”在1973年同意首长、副首长以领据来动支特别费。这一部分特别费在实际执行时，出纳、会计、或主计人员自然从未要求首长、副首长具领后，须再列明后续经费的使用情形、记帐、或办理剩余缴回。

多年来，包括我在内超过数万名领用过特别费的政府首长，主观上普遍将以领据核销的特别费视为政府给首长的实质补贴，在以现金、支票领取或汇入首长的私人帐户后，就是首长可以自由运用的私款。这一点，有多个不同的司法或法务机关都先后一致认为：以领据核销的特别费在核销后不是公款，而是报酬或实质补贴。显然，这个看法，足以支持行政惯例业已形成的观点。

然而，检察官仍以若干我过去不曾看过的公函，认定以领据核销的特别费为公款，并认为以有实际支出为必要。但实际上，检察官出示的公函从未明确指出以领据核销的特别费系属“公款”或以“实际支出”为必要，从多项政府（如“行政院主计处”、“审计部”、“法务部”）的公文，以及专业证人如“主计处”第一局局长、“审计部”第一厅科长、台北市主计处处长、科长、秘书处出纳、秘书人员侦讯及审判时的证词，均可知相关主管机关并未规定或要求首长在领用以领据核销之特别费后，应“列明后续经费之使用情形”、“记帐”、“结算”或办理“剩余缴回”等情事。显然，这与“公款”的性质是完全不符的。同样的，主管机关审计部今年6月25日的函示，也未要求以领据核销特别费的支领，须以“实际支出”为前提。

无论如何，即便是包括“审计部”、“行政院主计处”、“法务部”、“司法院大法官”等不同机关，对特别费的定性尚有不同意见，迄今也无足够资料可以支持检察官的法律见解。检方认为须以“实际支出”作为支领以领据核销特别费之前提，显然与数十年来实际形成的行政惯例完全不符，此时如将特别费制度设计瑕疵及领用妥当与否所生争议的风险，全盘要求领用的政府首长来承担，是否合法、合理、合情？这样的解释怎能符合“法治国原则”？岂不违反“罪刑法定主义”？