本报通讯员 王永超 本报记者 王晓雁

3月11日下午，备受社会关注的国务院“大部制”改革方案终于现出真容，给之前的种种猜测画上了句号。

北京市西城区三里河路46号大院———20多年前老机械工业部的办公地址，一如既往的平静。如今，这处老房子大门上挂着两块牌子：一块是中国机械工业联合会，另一块是中国兵器工业集团公司。

一位法律专家感慨，“此次‘大部制’改革后，类似这样的‘亲密邻居’队伍又将壮大。”而连接这些机构改革历史上的点点“痕迹”，我国政府机构改革的轨迹清晰地展现开来。

机构改革动因

减少职能交叉和权限冲突

今天披露的国务院机构改革方案，调整了十几个部委，取消4个正部级机构，合并了一些新的部委。中国政法大学教授马怀德说，这就是我们统称的“大部制”改革，也就是针对一些行政管理中存在的弊端，把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。

据了解，“大部制”改革最早是在党的十七大上报告中提到的。紧接着，在十七届二中全会中央公布的深化行政管理体制改革的意见中，更加明确地提出，探索进行职能有机统一的大部门制。在此次全国“两会”的政府工作报告中，又明确提出了要推行“大部制”。

“过多的政府部门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。”中国人民大学行政管理学院教授毛寿龙说，现实中，政府机构存在分工过细、性质趋同、职责交叉的问题。政府机构微观管制过多，宏观经济管理、市场监管、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上就比较薄弱，这些问题一直以来都为老百姓所诟病。

曾有一则新闻令人记忆犹新，浙江金华的一个农民想办个养鸡场，结果他到有关部门审批的时候，前前后后盖了270多个公章，花了两年的时间，等他把手续办下来后，市场行情早就变了。

职责交叉带来的另一个毛病就是互相推诿。对不良短信的治理就是一个明证。

“本公司长期代办各种学历、快速高息贷款……”

“专职家教辅导，平均提高20至60分……”

从“代办假证”到“抽中大奖”、从“楼盘热销”到“打折机票”，类似的垃圾短信很多人都收到过，可这类非法短信到底由谁管，却遇到了尴尬。

消费者王先生告诉记者，他向通信公司的客户服务热线反映，人家说，对SP运营商发送的垃圾短信，公司可以屏蔽；但如果是用手机号群发的，这属于私人业务，通信公司无权屏蔽。如果垃圾短信对个人生活产生了影响，“您可以打110”。

而当王先生拨打了110后，得到了这样的答复：“涉及违法犯罪的短信你可以举报，比如办假证、卖黑车、涉黄、贩毒之类的。卖楼、卖机票的广告类短信，我们没法受理，您最好找其他部门了解情况。”

王先生又找了工商机关。结果，因为王先生与所举报的非法短信之间没有构成消费关系，所以不在工商机关的受理范围。对方建议他咨询信息产业部门。而信息产业部门的工作人员告诉王先生：“对商业性短信，目前还不好控制。”

王先生决定求助消费者协会，那里的工作人员给了他一个信息产业部电信用户申诉受理中心的电话号码。拨通后，他又被支到了中国互联网协会举报受理中心，可也没有得到准确答复。

国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，实行“大部制”管理，就是为了减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”。

前五次机构改革

成果巨大也留下种种遗憾

据汪玉凯介绍，从1982年至今，我国先后进行过5次大的国务院机构改革，这次是第六次。在采访中，专家们给记者还原了前5次机构改革的历程。

“开始废除领导干部职务终身制、精简了各级领导班子、加快了干部队伍年轻化建设步伐”，1982年的国务院机构改革，被专家们精辟地概括成了3句话。

那次改革，在领导班子方面，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个；在人员编制方面，国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人。改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，领导班子平均年龄也有所下降，部委平均年龄由64岁降到60岁，局级平均年龄由58岁降到54岁。

作为建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力，这次改革历时3年。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。但是，由于当时经济体制改革的重点在农村，对于行政管理没有提出全面变革的要求，所以政府机构和人员都没有真正减下来。

由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，1982年的机构改革后不久，政府机构便又呈膨胀趋势，因此国务院决定再次进行机构改革。

1988年4月，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。

此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题，改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。

改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”；再加上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。

在这次改革中，国务院部委由原有的45个减为41个。

1993年，首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标后，我国进行了第三次政府机构改革，改革的重点是转变政府职能。

在这次机构调整中，撤销了能源部、机械电子工业部、航空航天工业部等7个部，新组建国家经济贸易委员会、电力工业部等。国务院组成部门设置41个(含国务院办公厅)，直属机构和办事机构18个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。

从后来的实际效果看，这次改革“目的清楚、目标不明确”。改革的一个重要任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，可这类部门合并撤销的少，保留增加的反而多了。比如，机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部———机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤销3个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤销能源部，设立了电力部和煤炭部。

1998年，鉴于当时的国务院机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，中国实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。

1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。

这次改革，政府职能转变有了重大进展，突出体现是，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。同时，完善了国家公务员制度，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

通过这一次机构改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

2003年，在我国加入世贸组织的大背景下，国务院决定再次进行机构改革。重点是深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通管理体制改革等等。

将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，部分部委不再保留；建立国资委、银监会；组建商务部、国家食品药品监督管理局等。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。

这次改革重大的历史进步，在于抓住社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。

“5次机构改革，已经使国务院的组成部门从100个减少到目前的28个，但是，放眼世界可以发现，我国的政府机构仍然偏多。”汪玉凯说。

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三个“先行者”

“大部制”尝试已经收到成效

记者了解到，此次推出的“大部制”改革，一些地方已经进行了积极的尝试。

在深圳市人事局的官方网站上，介绍了7年前深圳进行行政机构改革试点的情况。

2001年11月，经中央机构编制委员会领导同意，中央编办决定在深圳市进行深化行政体制改革、创新公共行政体制改革试点。

汕头大学法学院院长杜钢建说，深圳的改革方案中提出，根据大行业、大系统原则，设置大文教、大交通、大经济、大卫生等机构，同时设计若干决策局、执行局、监督局，这与今天的“大部制”改革有类似之处。

“我们的交通管理都在交通局，海陆空一体；工业、内贸和外贸都集中在贸工局；广播电视、文化、新闻出版、版权等都集中在文化局。”深圳市市长许宗衡说。

同样试行了7年“大部制”的还有湖北省随州市，只不过，他们的“大部制”是被“逼”出来的。

全国人大代表、随州市市长李红云说，随州本是一个副厅级的省直管市，2000年8月升格为地级市。当时湖北省主要领导提出要求：升格，但不许增加编制。“为了达到这一要求，随州只能把几个部门整合在一起。”整合后，随州市政府组成部门和直属事业机构共25个，比一般地市州少10个以上。

李红云说，随州的“大部制”一个明显特点是编制少。升格后的随州市编制总量从5569名减少到5134名，精简率达8%。自2000年至今，全市财政供养系数连续7年出现负增长。

正在北京参加全国“两会”的来自成都市的全国人大代表葛红林告诉记者，成都试行“大部制”也有3年时间了。

据介绍，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当作了“突破口”。从2005年初起，成都市开始了一系列的机构撤并：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销市交通局、市政公用局，成立交通委员会……

这些新组建的大部门，并不仅仅是改个名称，而是在对部门职能进行重新梳理的基础上，把职能和管理范围相近、业务性质雷同的部门合并，集中资源和力量办大事、快办事。

2006年初，一场大雾突袭成都。高速公路关闭，多条铁路支线也停开。60多万旅客涌入成都各大汽车站，情绪不安，形势紧急。

新组建的成都市交委马上从公交公司抽调100辆公交车投入短途客运，再把短途上的中高档车抽出加强长途客运；请公安交警部门配合，为载满旅客的长途客车开道。十几个小时之内，便化解了这一“春运”期间的大难题。

“以前遇到这种情况就麻烦了，要协调几个部门，费时费力，还不一定能行。”葛红林说。

“过去，野生大熊猫归林业局管，圈养大熊猫归园林局管，人工繁殖的大熊猫想放到野外去都不可想象。现在这些都顺利实现了。”全国人大代表、成都大熊猫繁育研究基地研究中心主任侯蓉说。

吸取以往经验

修订法律护航“大部制”改革

“前5次机构改革的经验教训是，精简———膨胀———再精简———再膨胀，陷入一个怪圈，一直走不出来，我希望这次机构改革能够走出这个怪圈。”马怀德说，改革过程中，还会面临很多新的困难和问题，比如，要建立的几个新部委，能否实现职能的有机统一，是简单的权力相加、权力转移还是权力搬家。

即使实现有机统一之后，也还有一些问题需要处理好。比如，权力的新的膨胀或者是过度的集中问题，会不会像以前产生“翻烙饼”的选择，就是今天合在一起了，明天又要分开。马怀德说，就像1988年，在煤炭工业部、电力工业部的基础上建立了能源部，过段时间能源部就消失了。这次建立的人力资源和劳动保障部，实际上在几年前也是合在一起的，叫劳动人事部，后来分开，分成劳动保障部和人事部。“我想这是我们探索‘大部制’过程中要十分注意的，就是尽可能避免以往的这种机构改革的重复，真正提高行政效率，降低行政成本。”

马怀德注意到，几乎所有的国家在推行政府机构改革的时候都强调法制的作用，在机构改革之前就要制定很多法律来推行改革，改革之后还要制定很多法律保障改革的成果。“因此，我期待着这次机构改革在法制化的保障上能迈出一步。”

马怀德说，可以把现在的机构改革的成果用法律法规的形式固定下来，固定职能、人员编制、下设机构等等，在修改法律之前这些都是不能动的。“保障改革的顺利推行，我想惟一也是最重要的办法，就是用法制化的方式固定改革的成果。”

还有法律专家认为，应该适时修订国务院组织法，使部委组织活动规则进一步明确化，行政程序不断透明化和法制化。

本报北京3月11日讯

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