“对英国而言，大部制更多是一个以机构整合为标志的变革过程。”北京大学政府管理学院教授周志忍对本报记者如此解读。他对大部制的概念作出了两种界定：一是指政府部门设置的一种客观状态，二是一个机构重组和整合的过程，其标志是同级别部门的合并。

而在西方发达国家中，美国、加拿大等多数国家的大部制属于原发客观状态，但英国模式却是机构重组和整合过程的典型标本。

周志忍一直致力于研究英国政府改革。他表示，目前有一种很大的误解，认为英国政府改革是从1979年撒切尔上台开始的。其实，大规模的机构重组是在20世纪60－70年代希思政府时期推行发生的。

大部制传统

记者在英国政府的官方网站上了解到，英国现有政府机构21个部，除了内阁委员会、枢密院、苏格兰事务部、北爱尔兰事务部等根据本国特点设置的政府机构，常规的主管具体事务的部门仅有15个。

英国有大部门制的传统，封建王政时期就非常注重行政效率，其结果是推崇大部门。在17、18世纪，英国的内阁就是国王的私人圈子，由十几个人组成，每个人分管的事务很多。

“外交部不仅仅负责外交，还分管英联邦共同体的殖民地事务，环保部除环境保护外，还会承担了类似中国城管的职能，比如城市垃圾处理。”中国政法大学政治与公共管理学院副教授田为民向本报记者介绍。

“从发达国家经验来看，大部门制可以提高行政效率，便于政府内部协调，国家战略管理；也便于部长负担政府责任。”国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏向本报记者表示。而中国政府层级较多，链条过长，使得决策难以控制。

英国作为责任内阁制国家，政府的重大决策权主要通过内阁来行使。内阁大约由20名大臣组成，其中70%以上为各部的部长，包括财政大臣、国防大臣、外交大臣、大法官等；内阁首相是政府首脑，负责领导中央政府并协调各部门关系。

田为民认为：内阁集体负责制保证了重大决策权的行使，而作为内阁成员的各部领导人由非专业人士担任，又进一步保证了这种集体负责制。

为了最大限度地保证决策的科学公正，实现公共利益，英国政府倾向于让非专业人士担任各部门的部长。比如，国防部长就并非学军事出身。“让专家做内阁成员，他的权力有可能会高于其他成员，决策者可能就是利益相关者。”田为民解释说。

此外，为保证决策科学性，各部部长经常轮换。这种轮换和更替并不影响公务员职位。

大规模机构重组

“上世纪70年代初的希思政府对组织问题的关注最多。”周志忍说。

二战结束后的上世纪60年代，英国政府分工过细、部门设置过多的弊端日益呈现，加上殖民体系的日益瓦解，过去一些机构显得多余，因此开始了机构重组和整合的改革。

1964年，国防部、海军部、陆军部和空军部合成国防部；1968年，外交部和联邦关系部合成外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部合成卫生与社会安全部；而大规模且系统化的机构重组发生在1970年。“其标志是保守党政府当年10月出台的《中央政府重组》白皮书。”周志忍表示。

此份白皮书对于机构重组的要点包括：将住房和地方政府部、公共建筑和工程部、运输部合并成环境事务部；将技术部和贸易部合并成贸工部；在内阁办公厅设立一个跨领域、跨学科的政策评审小组，称为“核心能力部门”，于1971年2月成立。

据周志忍介绍，这个“中央政策评审组”的特殊使命是：把整个政府的注意力聚焦于“事关总体战略”的事务上。

为此，评审组每年组织两次大臣或次级部长参与的研讨会，不涉及具体领域政策，却解决特定政策与战略之间的矛盾和冲突问题。

另外，在英国政府的改革中，执行机构得到了足够发展，虽然这没有在白皮书中得到重视。

与传统政府部门相比，行政执行机构在运行机制上有较大的灵活性：只管目标不管过程；执行机构的首席执行官对主管大臣负责，部门内部其他业务司局对行政执行机构没有领导和指导关系。并且，首席执行官不是在公务员队伍内部产生，而是面向社会公开招聘，公平竞争，择优上岗。目前，约有1/3首席执行官来自公务员系统之外。

在内部管理上，执行机构自己决定内部机构的设置，人员的任用以及工资奖金福利等；在资金使用上，大多数行政执行机构可以收费，并尽可能地采用企业管理的方法和技术，以提高资金使用效益。

政府对执行机构的监督主要通过框架性文件实现。框架性文件类似于合同，具有很强的约束力，明确规定设立执行机构的目的、地位和作用、工作标准和要求以及政府投入的资金总量等。框架性文件经部门同意后，要公布于众。

据田为民介绍说：“近些年来，各个执行部门都有政府职能外包的倾向，赋予某些公司一定职权，保证政府不要天天去应付具体琐碎的事物。”

然而，在新一届工党政府上台后，这种大部改革却“成果不保，早早夭折”。譬如，1974年，贸工部依然一分为三；1976年，运输部依然脱离了环境事务部而独立出来。

不过，“得以保留的主要成果是这种‘核心能力部门’。”周志忍分析说，“大部制在政府机构改革中只是一部分。”

机构改革确实是一项纷繁复杂的系统工程。因此，周志忍建议，目标有限且明确改革措施与目标之间的关系，应成为改革设计的一个基本原则，“期望某一突破口解决大多数问题不切实际”。