政府试水自我限权
2010年04月02日 14:49中国新闻网 】 【打印共有评论0

唐世月将这五种制度的综合控制称为“组合拳”,“我们的调研发现,只采用这之间的某一种制度,很难有效规范行政裁量权。”

探索开始于2008年。该年10月,湖南省省长周强指示,要规范行政裁量权,推进合理行政,进一步加强政府自身建设。在此精神下,法制办专门成立了《办法(草案)》起草小组。

同一时间,国务院法制办法制研究中心委托湖南省政府法制办开展行政裁量权研究工作,后者于当年12月提交了《规范行政裁量权课题研究报告》。

征求意见过程中有企业界人士提出,根据湖南经济社会发展水平处于全国中等水平的状况,要求将罚款的最高限设定在法律规定的中限。但起草部门最后认为,作为政府规章不能在裁量权的规范中违反法律规定或者改变国家法律内容,因此,规定裁量基准阶次不少于三个,执法机关根据实际确定对应不同阶次的各类情节,以实现处罚的合理。

湖南省财政厅的做法是,三个基准阶次中一般情节取25%以下的罚款,较重的取五分之三,实际上降低了一般情节的处罚力度,而不是简单的三分之一。

“程序控制的制度设计时,我们提出,行政行为应当明确由不同的内设机构分别负责立案(受理)、调查、审查、决定等职责。”湖南省政府法制办公室依法行政指导处处长谢生达向《中国新闻周刊》介绍。

“据此规定执法单位只能提出处理意见,由监督执法局专门负责集中审理,然后结果由税政法规处审查监督,最后由主管领导签发。说句不好听的话,现在这样的制度设计,要收买就得收买几个部门的人,这种可能性就很小了。”华保国是这个改革的坚定支持者。

据华保国介绍,有些人不习惯以前自己单独能够决定的权力被分解了,心里抵触,但后来发现行政复议和行政诉讼的案子少了很多,这就是受益于《办法》中的具体规定。

案例指导本身又成为一个单独的制度,一份暂定名为《湖南省行政执法案例指导办法》的征求意见稿已经在进行广泛的意见征求。唐世月设想,指导案例的发布,能够给行政相对人一个直观的标杆,到那时,类似“同案不同罚”“同事不同办”的情况就有可能大大减少。

谢生达坦言,这个制度落地生根最大的难点在人,由于下级政府有些部门执法人员的素质一时难以达到,对制度的理解本身还需要一个过程。他说《办法》颁布之后,重要的工作就是培训,一级一级的培训,以图提高执法人员依法行政的素质。

值得注意的是,由于湖南省的相关改革始终是在省长周强的推动下进行,周强法律科班出身的背景被认为是其中重要的因素。针对外界“湖南的改革会不会因人而变”的质疑,某位接受采访的官员认为,“人的因素的确很重要,但改革推进到这个地步,已经重新塑造了行政部门依法行政的观念,各级政府习惯了,形成了新的传统,想再改回去都难”。

“刚开始是抵触,后来接受,意味着我们的《办法》管用了,我相信这才是这个改革最大的价值,通过细致的工作改变行政部门的观念,倒逼行政部门自我限权。”谢生达对未来颇感乐观。

《中国新闻周刊》记者了解到,在湖南省2009年的政府工作绩效考核中,依法行政占了20%,与发展经济、环境保护等有了同等的地位。而从今年开始,湖南省政府将按照《湖南省依法行政考核办法》组织对省直机关和地市政府的依法行政工作进行严格的考核。 ★

行政裁量权滥用情况严重

——专访中国法学会行政法学会副会长姜明安

本刊记者/申欣旺

中国新闻周刊:我们了解到,你1993年就发表了行政裁量权方面的研究成果,当时中国各级政府在这方面是否已经暴露出比较严重的问题?

姜明安:1993年,我在《法学研究》第一期发表《论行政自由裁量权及其法律规制》一文,这是我研究行政自由裁量权较早较系统的成果。我最早提出“行政自由裁量行为”的概念是1985年出版的第一本行政法著作《行政法学》。

我国各级行政机关及其工作人员行使行政裁量权的问题是随着计划成分逐步减少、市场调节范围逐步加大、中央集权逐步减少、地方自主权逐步加大的过程中而逐步进入人们视野的。特别是上世纪80年代后伴随着一些地方、一些部门(包括中央部门)“三乱”(乱罚款、乱收费、乱摊派)现象的蔓延而日益恶化,使人们越来越感到有对行政裁量权加以规制的必要。

中国新闻周刊:在我国,哪些领域的行政裁量权暴露的问题更多一些?

姜明安:应该说,凡是有行政的地方,就有行政裁量权。凡是有行政裁量权的地方,就存在着滥用裁量权的风险和实际可能性。至于哪些领域的行政裁量权暴露的问题更多一些,这需要做实证调查研究,要用数据说话。就我个人的感觉而言,目前行政执法量比较大的领域和部门,问题会比较集中和激烈一些,如城管、治安、工商、食品卫生、交通、质监、环境等领域。

中国新闻周刊:造成这种状况的根源是什么?

姜明安:原因主要有三:第一,这些领域和部门执法范围广泛,法律、法规对相应执法行为的规范较为原则,行政机关又难于及时制定相应的实施细则和执法基准;第二,这些领域和部门的执法大多涉及审批、许可、收费、罚款等,执法人员容易利用裁量权获利,搞权钱交易;第三,这些领域和部门的执法往往直接与公民、法人和其他组织打交道,其滥用裁量权的行为往往与行政侵权联系在一起,最易于引发行政争议和社会矛盾。

中国新闻周刊:湖南提出了“综合控制”的模式,你如何评价?

姜明安:这是一个有益的尝试。控制行政裁量权的方式和途径应该是多种多样的,而不只是裁量基准的“具体条款”。我个人认为,规制行政裁量权有六种方式和途径:其一,通过包括法定程序与正当程序在内的法律程序规制行政裁量权的行使;其二,通过立法目的、立法精神规制行政裁量权的行使;其三,通过法的基本原则规制行政裁量权的行使;其四,通过行政惯例规制行政裁量权的行使;其五,通过政策规制行政裁量权的行使;其六,通过裁量基准规制行政裁量权的行使。

中国新闻周刊:裁量权的规范对行政诉讼将有什么影响?

姜明安:行政审判只能依据法律、法规,而不能依据行政机关制定的裁量基准。这是法治的要求,否则,司法就无法监督行政机关依法行政。在某些情况下,行政裁量基准的制定和裁量基准本身就是违法的,通过行政诉讼能够纠正这种行政违法。

另一方面,行政审判应该尊重行政裁量基准,因为行政裁量基准是规范行政裁量权行使的重要途径和形式。在控制行政裁量权行使、防止其滥用方面,行政审判与行政裁量基准的目的一致。 ★

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作者: 申欣旺   编辑: 李志题
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