深圳市政府门前的“拓”铁牛雕塑是深圳人开拓精神的象征。如今，深圳市政府机构改革再次举步开拓。(资料图片)

新京报5月25日讯 《深圳综合配套改革试验总体方案》于5月初获国务院正式批复。其所涉及的数项改革中，行政管理体制改革被列为首位。

一个明确的信号是，深圳在2003年大张旗鼓开始却又悄无声息流产的“行政权三分”改革，即将重启。

“行政权三分”，是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行。

决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，这是改革期望达到的目的。但实际操作上将会面临机构撤并、部门定级等阻力。

作为继滨海新区、浦东新区之后的中国第三个全国性综合改革配套区，《深圳综合配套改革试验总体方案》(以下简称《方案》)已于5月初获国务院正式批复。

这一《方案》从年初深圳市正式递交至批复历时不到半年，与前两个综改区的漫长等待不可同日而语，堪称“深圳速度”。

《方案》的操刀者，深圳市委副秘书长、政研室主任蒙敬杭日前对本报记者确认，深圳已定于本周在国务院新闻办公室召开发布会正式公布《方案》全文。

行政管理体制改革居首

将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行。

本报记者从多个权威渠道获悉，在《方案》涉及的数项改革中，行政管理体制改革被列为首位。

本报记者获悉，在《方案》涉及的行政管理体制改革中，延续了之前《珠三角改革发展纲要》中的表述，即“按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。

深圳市社科院院长乐正对本报分析，这意味着深圳将在全国率先探索全新的政府架构，即将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行。

深圳大学管理学院教授马敬仁是深圳“行政权三分”改革最初的设计者之一。他回忆称，2003年深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布，其即将成为中国惟一推行“行政权三分”试点改革的城市。

6年前改革无果而终

由于规划中决策部门的级别较高，其数量也“越协商越多”。最终的方案已经不再是当初意义上的“行政三分”，改革也就此沉寂。

马敬仁说，按照当时的思路，深圳将对政府部门进行撤并和调整，设置若干决策局、执行局和一个监察局，时任深圳市市长的于幼军曾解释三大板块的定位分别为“决策局只有决策权而没有执行权;而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。”

这一既符合如香港、新加坡等先进城市经验、也符合十六大报告中“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”原则的改革思路却在披露后面临着巨大的压力。

而更大的阻力则在于，改革思路几乎是将现有的政府架构推倒重来，深圳市政府的协调工作复杂而难以推进。改革的另一设计者、汕头大学法学院院长杜钢建回忆，如果按照最初的思路，至少有五分之一的正局级部门将被撤销或合并，这无疑会带来人事安排的巨大障碍。

马敬仁举例称，由于规划中决策部门的级别较高，其数量也“越协商越多”，“最开始我们的规划是3个，后来一下成为12个，最后变成了21个”。从这一点来说，最终的方案已经不再是当初意义上的“行政三分”，改革也就此沉寂。

机构撤并将在所难免

细则尚在制订当中，“现在还并没有定案”。但可以肯定的是，现有政府架构将被再次打破，机构的撤并也在所难免。

时间来到6年之后，大部制改革在中央层面全面铺开，部委的大工业、大卫生、大交通格局已初见雏形，深圳重启改革的时机也已经成熟。

乐正分析称，深圳无疑是全国最有条件率先实现决策权、执行权、监督权“三分”的城市，“这一方面是因为作为特区，深圳是国内市场经济体制最为完善的地区，这必然会反映到政治层面。另一方面，经过多次机构改革和试探，深圳市政府和公众对于大部制都已经并不陌生，这也是中央会这么快对深圳递交的方案进行批复的原因。”

据本报记者了解，在《方案》公布后不久，深圳将会出台一个针对《方案》的三年工作规划，而其包含的各项改革则会根据项目陆续推出配套细则，当中就涉及备受关注的大部制改革究竟如何操作。

中山大学政务学院行政管理学系主任倪星向本报记者回忆，去年年中其曾在一次内部会议中听到深圳市编办的相关人员介绍思路，“主要方向是市长层面仅设置一正一副，其他副市长则各自牵头成立决策委员会，下面再设置各个执行局，而将现有的监察局和审计局等合并成立监察委员会。”

但是这一思路究竟是否是最后方案尚存疑问，马敬仁认为这只是“方案之一”，乐正也强调配套细则尚在制订当中，“现在还并没有定案”。但可以肯定的是，现有政府架构将被再次打破，机构的撤并也在所难免，“我们会分流一部分人，再自然精简一部分”。乐正说。

机构如何定级成为阻力

理想中决策与执行的关系应为合同关系，而非上下级关系。本次改革很有可能将按照决策、执行、监督平级的模式来推进。

本报接触的各方人士均认为，深圳重启“行政三分”的改革最大阻力，依然在于机构的数目以及定级。

马敬仁分析称，从上次经验来看，决策部门想要实现一步到位的剧减已基本不可能，“现在有21个部门，我们可以先微调，比如调到15个到18个，下面再设置相应的执行局，这样改革的阻力最小，也可以渐进达到目标”。这些部门将按照大行业大系统的原则来进行运作，“比如发展与改革局是典型的纯决策部门，再比如规划国土系统，规划属于决策局，而住宅和国土就肯定属于执行。”

三大类部门的“定级”则存在一定悖论。倪星解释称，“毫无疑问如果决策部门的行政级别较高，会比较有利于协调，但是这样又会增加阻力，比如执行部门的局长就会想，为什么我比决策局的局长要低半级或者一级?”

乐正透露，为了避免上次改革的历程重演，深圳本次改革很有可能将按照决策、执行、监督平级的模式来推进，“如果职能分工够明确，就不会存在决策指挥不动执行的问题。”马敬仁则认为，理想中决策与执行的关系应为合同关系，而非上下级关系，“每年执行局要给决策局签订行政合同，当中就规定了今年的任务，然后监察局再按照合同的完成情况来考察绩效。”

在去年全国两会上公布的国务院机构改革方案中，时任国务院秘书长华建敏曾用改革不可能“毕其功于一役”来形容机构改革的复杂性。马敬仁也说，深圳的改革不可能一步达到外界的期望，“中央给深圳先行先试权，也正是探索一条可行的路径，而非寄希望于一蹴而就”。

■ 延展

改变1逐步取消区政府

多位相关人士还对本报记者确认，在《深圳综合配套改革试验总体方案》中，明确深圳将“探索城市行政区划及管理体制上改革”，即“适当调整行政区划，推进精简行政层级改革试点，实现一级政府三级管理，创新现代城市管理模式”。

现有中国城市的行政层次均为“两级政府、四级管理”，即市政府、区政府、街道办、社区，前两者为行政政府，后两级则为政府派出机构。根据规划，深圳将逐步取消区政府，将其也改为政府派出机构。

对于撤销区级政府带来的人事变动，本报记者所接触的人士均未正面回应。如乐正就表示，“区长们依然会工作，级别不会发生改变，只是名号可能有所不同”。马敬仁则透露，按照现有部署，深圳将采取“两级政府、三级管理”作为过渡模式，即将街道办和社区合并管理。

深圳市委书记刘玉浦曾表示，深圳将通过为期5年的改革，到2013年建立全新的公共服务型政府，这一时间表比全国目标提前7年。

改变2特区覆盖“关内外”

此外，《深圳综合配套改革试验总体方案》中还提及将“深圳经济特区”覆盖整个深圳行政区划，这意味着在深圳持续20年的“一市两法”局面将会改变。

深圳人习惯用“关内”“关外”区分是否为深圳经济特区。“关内”包括罗湖区、福田区、南山区、盐田区，“关外”则包括宝安区、龙岗区、光明新区。目前深圳市人大通过的所有涉及深圳经济特区的地方性立法均只适用于“关内”。乐正表示，这一现象虽然在现实中已经逐步被突破，但关内外的划分依然给深圳发展带来了制度性的障碍。

乐正还透露，虽然将“关外”划为特区在方案中有所涉及，“但是这个不是短期的问题，不会很快实现。”