打破利益格局是改革最核心问题

凤凰网评论独家对话丁元竹

网友评论() 2013.11.11 第6期 总第6期 连线主持人：孔德继

中共中央通过八项规定和整顿四风，为整个社会发展提供良好环境，从而使经济政策更好地执行。

改革到了深水区最核心的问题是如何打破利益格局问题，利益格局包括部门之间、中央与地方以及城乡之间。

基本公共服务里面政府应更多地承担制度安排者和财政投入者的角色，具体服务的提供可以交给市场。

中共十八届三中全会大幕拉开之际，凤凰网评论约访各方专家，解读中共领导集体的执政逻辑、执政重点和执政智慧。正如专家所言，改革是中国发展的秘籍和法宝。让我们共同期待明天，拥抱明天。

本期嘉宾：国家行政学院教授丁元竹，为您解读“经济改革的要点”。

加强党建是为经济建设提供制度保障

凤凰网评论：丁教授您一直做公共政策研究，对政治和经济都有较多的关注，您认为习近平一年来的执政策略能否归纳为“习近平政治学”的概念？另外习近平整个执政思路和李克强经济学能否形成相互关联？

丁元竹：在历史上，特别是一些西方国家习惯于把一些领导人的政策归结为什么学，比如说像“里根经济学”“撒切尔经济学”，三十年代也有像“罗斯福经济学”，包括最近有人也提出来“李克强经济学”。这些是新闻媒体对一些领导人执政策略的一种表述。由于最近民间对“李克强经济学”谈的比较多，所以就有媒体又根据“李克强经济学”提出了“习近平政治学”。我个人觉得这个说法不是很合适，因为中国是中国共产党领导下的体制，所有决策都是党中央做出来的，比如说每年十二月份要开中央经济工作会议，中央经济会议主要是党中央国务院对每一年经济工作的部署，包括十八大报告是对五年经济、政治、文化、社会、环境方面的建设做出部署，具体落实到每一年的政府工作报告。习近平的这些策略是代表党中央集体智慧的结晶，而他的治国方略不能仅仅归纳为政治学。

例如7月24日习近平在武汉调研时讲到改革，就从六个方面讲了改革的重点，比如说建立和完善社会主义市场经济体系是改革的首要任务，这就不是一个政治学的问题，更是一个经济学的问题；第二，要激发市场活力；第三，要对一些重点领域进行改革，包括国有企业改革，包括财税体制改革；第四，要加快社会体制改革，包括激发社会发展活力；第五，要促进社会公平和公正；第六，要加强和提高党领导经济的科学化水平。这六点不仅是政治学的问题，它覆盖了政治、经济和社会。习近平同志作为党中央总书记，是掌舵人，但具体的一些经济政策则需要通过国务院来执行。当然在工作的分工领域，这一年来习近平总书记和其他相关的中央领导同志在不同的领域有不同分工，党中央主要是贯彻“八项规定”，进行反腐败，另外开展“四风”方面的工作，这些工作实际上是为经济建设和发展提供更好的组织保障和制度保障。

党中央加强党的自身建设，通过八项规定和整顿四风，为经济建设，为整个社会发展提供良好环境，从而使经济政策更好地执行。当然对李克强经济学现在讨论得也比较多，也有很多解读。我理解它可能包括这么几个方面的内容，第一就是要加快新型城镇化建设；第二要打造中国经济升级版；第三要发挥改革最大红利作用。今年他在担任总理以后，在两会之后第一次跟记者见面的时候讲了这三点，这三点从二月份到现在也在不断地细化，不断地完善，提出了一些更加具体的策略，每一周的国务院常务会议都做出了一些具体的部署，包括技术创新，包括发展服务业，包括发展老年服务业，包括发展健康服务业等一系列都能体现出来。这些经济政策和党的建设之间的关系是党中央在这方面要提出总的发展方向，从党的十六大、十七大、十八大报告都不断地重申中国社会主义现代化目标，那两个“一百年”是在十六大提出来的，十六大在总结过去中国社会主义现代化建设经验的基础上提出来中国社会主义现代化应该分新“三步走”。十八大有更具体的表述，过去讲到2050年中国基本实现现代化，十八大就表述为建成民主、繁荣、和谐，更加具体化，把过去讲的全面建设小康社会叫建成小康社会。党主要对总体发展目标、方向做出谋划，通过党的代表大会，政府通过一些具体的政策来实施。

凤凰网评论：习近平提出“把权力关进笼子里”，另外一方面又提出走群众路线，反腐败等等和一些共产党传统非常有延续性的策略，您怎么看？   

丁元竹：因为从毛泽东开始就讲群众路线，群众路线等于团结一切群众。2011年2月21号，在中央党校省部级主要领导干部“社会管理积极创新专题研讨班”的总结讲话里面，习近平同志就着重讲了在加强和创新社会管理方面如何坚持群众路线，所以群众路线是一个基本的路线，只不过今年以来通过群众路线教育使这个问题更加地具体化，通过各种民主形式座谈会等等其它方式，让它作为今年工作的一个重点。

经济建设需要一个好的环境，包括意识形态，包括党风，社会风气方面。但经济建设只是中国社会主义现代化建设总体布局的一个方面，根据十八大报告的要求和布局，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设是中国“五位一体”的现代化布局的总体方向。从历史上看，特别是在改革开放初期更多地是关注经济建设，以经济建设为中心。但是随着经济发展到一定的阶段，随着在社会领域和行政体制改革领域出现一系列问题，全面推进政治、经济、社会、文化、环境的同步发展和协调发展，是中国社会主义现代化的总体要求，不仅仅局限在经济方面。

打破利益格局是改革最核心问题

凤凰网评论：总书记提到改革已经进入攻坚期和深水区，强调要啃硬骨头，您觉得改革深水区表现的硬骨头都在哪些领域？

丁元竹：改革到了深水区最核心的问题是如何打破利益格局问题，利益格局包括部门之间，包括中央和地方，包括不同群体之间已经形成，包括城乡之间。所谓深水区核心问题主要是围绕着利益格局问题。过去是平民主义大锅饭体制，那时候大家利益差别不是太大，包括地区之间和城乡之间，但是经过这三十年，人们之间的差距越来越大，利益格局是改革最核心的问题。

在两会期间李克强总理曾说打破利益格局甚至比改变人们的灵魂还难，这是改革最核心的问题。利益格局具体体现在当前的改革领域，包括土地制度的改革，财税体制的改革，收入分配制度的改革，金融体制改革，环境资源架构的改革，国有企业改革等等，这些都是当前改革到了空间时期的硬骨头。比如收入分配问题，从2005年开始，国家有关部门、包括国家发改委就开始牵头来研究如何建立一个更加公平，更加合理的收入分配体制，历时八年终于在今年的年初国务院出台了一个关于收入分配的意见。时间这么长就说明这里面涉及到利益之间的博弈，涉及到利益问题总是非常难。比如中央和地方的关系，就涉及到财权和事权之间匹配的问题，所以改起来就相当难。再比如土地问题，涉及到土地本身性质还有一系列复杂的问题，所以改起来也比较难。这些年因为土地问题引发的各种矛盾也比较突出，所以这些都是深水区的一些硬骨头。

坚持社会主义市场经济改革必须尊重市场规律

凤凰网评论：习近平还提到要尊重市场规律，更好地发挥政府作用，比如说创新社会管理等，您能不能分析一下政府应该怎样做好自己该做的？

丁元竹：总书记强调尊重市场规律，实际上跟中国改革的目标和方向是一致的，因为整个改革要坚持社会主义市场经济改革方向，坚持社会主义市场经济改革的方向就必须尊重市场规律，市场规律有两个边界，一个边界是产权要明晰，第二个边界是各类市场主体之间的竞争要公平，在边界内发挥价格机制配制资源的作用。政府要尊重市场规律，改革开放到了十年的时候，经济学家孙冶方曾经说过“千规律万规律，价值规律是根本规律”。市场经济的核心就是通过价格来发挥作用，价格通过各种商品之间的等价交换发挥作用，所以千规律万规律价值规律是根本规律。遵循价值规律交换的前提是这东西必须是你的或者必须是我的才能交换，交换在生产过程中必须是公平的，不能出现过度垄断。如何实现产权明晰，如何建立公平的竞争环境就要发挥政府的作用，政府要通过法律法规来明晰产权，所以在2004年还是2005年中国通过了《物权法》，对集体的财产和个人的财产进行规定，发挥政府在市场领域里面的作用。

在物权法颁布之后不久，中国又颁布了叫反垄断法，反垄断法就是要创造一个公平的竞争环境。 2004年党的十六届三中全会提出来政府的基本职能，就是要经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，当前肯定要更好地发挥政府在这些方面的作用，在整个经济运行过程中，政府怎么通过一些间接手段，像财政、货币手段来保证经济的平稳运行，当经济出现波动时，政府通过经济市场手段来踏平经济增长的周期，避免经济大起大落。另外要发挥政府的市场监管作用，举个例子，老百姓关注食品安全，政府通过技术人员的配制，提高政府的专业化水平来发挥作用，在公共服务，社会管理方面也是一样。所以要更好地发挥政府作用，就要对政府的职能更进一步地去研究，政府到底应该能干什么、不能干什么。但是这个问题也不是特别绝对，因为不同的国家政府社会和市场的关系不一样，每个国家的历史不一样，世界上有不同类型的国家，比如美国被称为自由市场国家，它的市场在社会资源配置中的作用要比其它国家更明显。德国被称为社会市场国家，而东方像日本和新加坡就被称为国家主导的市场化国家，这些国家发展也都不错，所以不能说哪一种方式最佳，只能说这种方式适用于这个环境，具体政府如何去发挥作用要看每个国家的具体情况。

基本公共服务的提供可以交给市场

凤凰网评论：您能不能以基本公共服务为例，讲一讲哪些应该交给市场，哪些政府必须接着干下去？

丁元竹：每个国家对于基本公共服务的界定是不一样的，每个国家的历史不一样，文化和政治都不一样。中国在去年明确把国家法定的基本公共服务分为八类，包括公共卫生、基本医疗、义务教育、社会服务、保障性住房、公共文化、计划生育还有两类，一共八类。这八类公共服务又可以分成两种，一个是制度安排，就是哪些人应该接受服务，哪些人可以不接受服务。第二就是谁来出这个钱，这也是制度安排。第三是有了钱怎么让这些应该受服务的人去接受服务，这是公共服务的供给。比如中国宪法以及历次的政府报告，包括党的重要文件里面针对老年人都讲“老有所养”，“老有所养”就是对老年人应该确保有一个基本的养老保障，现在有人提出国家基本养老金，就是老年人都应该享受基本养老金。但是有了这个钱，还不一定就能够享受服务，还得有养老院，还得有各种养老的产品，还得有各种养老的机构，这就是服务的供给问题。

我觉得政府在基本公共服务里面应该更多地去承担制度安排者和必要的财政投入者的角色，然后具体服务的提供可以交给市场，也可以交给社会组织去。比如养老院可以通过特许经营，也可以通过市场化方式运作，或者让一些企业去举办养老机构，也可以让社会组织举办，也可以政府去建一些养老机构，然后交给社会组织运行。比如说上海的罗山会馆实际上就是公办民营，这种市场化的方式可以通过多种这样的方式去探索。但是这个领域现在总体来说还处在一个初始阶段，中国对各类公共服务的性质和分类做得还不够细，还需要在下一步的工作中去具体地分类。比如养老，在中国现在可能比较清楚基本的思路就是居家养老、机构养老还有社区养老。像北京、上海就是90%居家养老，7%通过社区提供服务，3%或者4%在机构，所谓机构就是家庭养起来很费力，就送到机构去养。社区是社会性的组织，机构有些可能是公办的，也可能是社会组织办的，也可能是企业办的，比较复杂，需要仔细地去分类，同时要建立起一套评价标准，做得更加的具体和更加的细。

养老问题是一个全球性问题，没必要大惊小怪

凤凰网评论：您一直做政策研究，本身肯定也关注社会保障的领域，对于养老保障的改革，您有什么观点和看法？

丁元竹：最近对养老保险金的问题讨论比较多，有这么四个特点，一个是学界观点意见诸多；第二政府主管部门也非常重视；第三社会也是议论纷纷；第四媒体报道频繁。这个问题实际上主要围绕着这么几个问题，第一是要不要提高退休年龄的年限问题，第二是养老保险金的投资方向和增值保值的问题，第三是双轨制问题，其实中国是个多轨制的，就养老保险来说中国起码有四种以上的养老保险，一个是机关事业单位，现在还没有改革；第二就是城市职工养老保险；第三是城市居民养老保险；第四是农村新型养老保险。起码有这么四种，所以中国不是双轨制。养老保险的交费标准和待遇水平都不一样。第四就是碎片化，围绕养老金的问题大家也提出了种种意见，提出要进行顶层设计改革。我个人对这个问题的看法就是，现在大家都说顶层设计不合理，好像一谈改革，一谈发展都要去找顶层设计，但是养老保险顶层设计在哪，问题在哪，首先要对具体问题做一些分析。

其实养老保险问题的提出来有两个背景，一个背景就是现在中国突然面临老龄化的问题，而过去没有想到或者预期会这么快，突然来了大家觉得应该建立起一个社会安全网比如养老保险体系来应对这个问题，，而社会的关注就引发了媒体更加积极地去推进。第二涉及到存量改革，是计划体制遗留下来的机关事业单位改革，很多的学者主张要加快该领域的改革，所以在这样一个背景下就出现养老金的讨论。其实养老保险金的问题不是一个国家遇到的问题，是一个全球性的问题，布什在前年还是去年出版的一本书叫《抉择时刻》，说1935年罗斯福在颁布美国社会保障法的时，当时差不多是四十个劳动力来供养一个老年人，但是他做了总统以后差不多三个人，抚养比是3：1，三个人来抚养一个，可能慢慢的会出现一两个抚养一个。中国现在也是三到四个人抚养一个。养老保障体制从国外建立到现在，这个体制一开始是没有问题，因为一开始人比较少，文化程度也比较低，所以抚养比也不是个问题，慢慢这些问题在各个国家都出现了，所以对于这个问题也没有必要大惊小怪的。从1883德国的铁血宰相俾斯麦开始颁布德国的养老保险法到现在一百多年，现在应该对这套制度去研究，这样可能会找到一个更好的解决办法。仅仅局限于目前的安全问题、增值问题、并轨问题，根本上解决不了这个问题。

群众路线教育需要制度化和常态化

凤凰网评论：您觉得当前的群众路线教育活动效果怎么样？是不是真的能够把群众的意见和群众的利益反馈到具体决策当中，还是仅仅具有仪式性的作用？

丁元竹：我自己感受就是快一年了，群众路线教育包括八项规定的执行，包括四风方面开展的一系列的工作还是很有成效的。尤其对于过去老百姓反映比较多的吃喝、送礼问题还是有实际效果的，至少目前看来还不是个仪式问题，它真正是抓了一些事情。但关键是需要制度化和常态化，成为社会常态，这可能需要在实践的基础上不断地出台一些措施和政策，慢慢从过去对权力没有约束，逐步走向有约束，从外部压力约束到内心自我约束，形成制度化，但这需要一个过程，需要慢慢来。

凤凰网评论：那您认为“八项规定”和群众路线能不能对制度建设起带动和督促的作用？

丁元竹：其实它是一个突破口，我是96年从北大调到国家发改委宏观经济研究院工作，从97年开始我们就做了一个跟踪研究，每年对老百姓最反感，最担心的问题进行排序，个别干部的作风问题一直是老百姓最关注的问题。所以这次从这个问题入手，来解决党群关系，解决老百姓对党和政府的关系，应该是抓到根本上了。