三、路径创新之三

解决中国小产权房问题的改革追求和历史创略

小产权房问题是对中国现有的限制集体土地使用权规范流转的一种反向作为，集体土地使用权规范流转一天不解决，这个问题就会扩大一天。小产权房问题的扩大是解决集体土地使用权规范流转的重要推手，而集体土地使用权规范流转的解决，也必须分期、分批解决小产权房问题。

◇中国小产权房的现状

笔者估计截至2008年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到520多亿平方米，村镇房屋建筑面积也已经达到330多亿平方米左右，其中村镇住宅270多亿平方米左右；村镇公共建筑近30多亿平方米左右；村镇生产性建筑30多亿平方米左右，这是目前中国村镇房屋的基本家底。

通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及到村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及到村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所。

◇中国小产权房的社会成因

导致小产权房产生的根本原因之一是近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。

导致小产权房产生的第二个根本原因，是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的、甚至空白状态，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。

导致小产权房产生的第三个根本原因，就是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》﹝国发[1998]23号﹞的承诺落实 “建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的政府担保，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房等形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的怪状。

导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验之不足。

此外过高的城市房价，社会保障用房的供应不足，小产权房的价格之低廉，部分开发商的投机，村集体和农民的利益冲动，买方市场的旺盛需求，限制小产权房政府行政所依据的法律之不足和行政作为的空间之有限，村镇房屋继承法的不完善，城市人口的迅速流动和全国性就业市场的形成，农村原始资本积累的内在需求等也都从不同程度导致了小产权房的发展。因此导致小产权房的社会原因不会改变，小产权房的运转的规模也就不会改变。

◇解决小产权房问题的大战略分析

无论是基于对《宪法》的责任，还是要加强《城乡规划法》的施行，都必须彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题。对此大体可以有四个途径:其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地﹑特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，《土地管理法》修改的同时，制定有关行政条例，初步建立农村建设用地制度和促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决小产权房问题的过渡性安排，《宪法》和《土地管理法》规定的土地使用权可以依法转让，并没有限定是中央的法律，还是地方的法律。

从战略上分析比较可行的方法是:以中央政府的有关行政通知为联桥，2008年即开始修改和完善《土地管理法》、《房地产法》、《担保法》等法律、直接促进集体建设用地进入市场经济流转，国家通过税收实现利益调节，彻底解决小产权房这个中国改革的怪胎 。

(作者系《中国改革》杂志学术顾问，E-mail:bebobe@163.com)