综合财政收支占GDP比重也大幅提高。在1978－1995年间，这两个比重从30％－40％跌至16％－17％。1994年财政体制改革见效后，情况迅速改善。到2004年底，这两个比重回升到27％左右。2005年，全国财政收入超过30000亿，社保基金收入接近7000亿，预算外收入估计在5000亿左右，三者相加约42000亿，约相当于GDP的30％，又上了一个新台阶。另外，据财政部企业财务快报统计，2005年，全国国有企业实现利润9047．2亿元。如果平均分红率是50％（OECD国家的股份公司平均分红率是50％），那就会给国家财政带来4500亿元额外收入，是一个相当可观的数字。虽然与很多发达国家和东欧转型国家比，中国财政收入占GDP的比重还不算高，但至少与一般发展中国家相比已表现不俗。

如果说上世纪90年代中国政府未能在社会政策方面有所作为是因为“巧媳妇难为无米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的问题已大致解决了，为社会政策的出现奠定了财力基础。

公共政策议程设置模式

不过，汲取能力的提高只是社会政策出现的必要条件，不是充分条件。社会政策的出现，还有赖于政策导向的变化。如果“效率优先”的政策导向不转变，政府完全可能把增长的财政收入投放到发展经济的项目上去，而不是用到与民生相关领域。因此，我们需要从公共政策议程设置的角度去探讨中国政策导向变化的内在动因。

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不作出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些事情被提上议事日程，而另一些问题却被排斥在外？这些便是研究议程设置要解答的问题。依据议程提出者的身份与民众参与的程度，我们可以区分出六种议程设置的模式。过去，在中国，议程设置主要采取前五种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式；只是到了最近几年，第六种模式——外压模式——才浮现出来。社会政策的出现在很大程度上是议程设置模式转变的产物。

与其他五种模式相比，外压模式有以下几个特点。

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辨，他们的身份已变得越来越模糊。这时的关键是议案的民意基础到底有多宽厚，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众 ”attentive public ，一部分是一般大众 general public 。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公共议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；一般大众很少长期执著地卷入某项争议。正是因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公共议程最可能变为正式议程。

第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生。而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公共议程，如果它最终得以进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。

第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。

上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件” focusing events ，引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向。因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”policy window 。由于焦点事件的影响是直接的、快速的、容易确定的，不少研究议程设置的学者都把注意力集中在它上面。