经纬度：何以优化区域经济布局？

郑长忠/复旦大学

中国幅员辽阔，地区差异巨大，区域发展格局一直在演进。

“十五五”规划的部署表明，区域经济布局正在经历一场系统性跃升：不再是东中西的简单划分，而是“动力源引领、增长极支撑、功能带联动、陆海统筹”的全域整合。

从“各自为战”到“协同作战”，从“要素集聚”到“功能分工”，从“陆域开发”到“经略海洋”——每一项部署都指向同一个目标：构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，为中国式现代化提供坚实的空间支撑。

本文将从格局重塑、轴带联动、空间治理、以人为本、经略海洋等维度，解码“十五五”优化区域经济布局的战略逻辑。

5月17日拍摄的江苏省港口集团南京港龙潭码头作业场景（无人机照片）。 本文图片均为新华社图

一、格局重塑：从“四大板块”到“动力源+增长极”的系统布局

理解“十五五”规划关于区域经济布局的战略部署，首先要回答一个根本问题：中国区域发展的逻辑，正在发生怎样的系统性转变？

过去几十年，区域政策的基本框架是“四大板块”——东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起。这一框架奠定了区域协调发展的基础，但也逐渐暴露出“板块内部差异大、政策针对性不足”等局限。

进入“十五五”，规划纲要将四大板块的战略表述全面升级：西部大开发要“形成新格局”，东北全面振兴要“取得新突破”，中部地区要“加快崛起”，东部地区要“加快推进现代化”。表述之变，折射出政策逻辑从“粗线条划分”向“精准化施策”的深刻跃升。

格局重塑的更大手笔，在于首次将“四大战略叠加效应”写入顶层设计——区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略统筹推进，不再各自为战。

“四大板块”奠定平衡底色，“三大动力源”驱动前沿突破，“主体功能区”划定空间底线，“新型城镇化”筑牢人口载体。叠在一起看，这是区域经济布局从“象限划分”向“系统集成”的历史性跃升。

板块战略的演进，从“做大规模”转向“提升能级”。

过去，四大板块的核心任务是“追赶”——缩小与东部的差距。今天，每个板块都被赋予了独特的功能定位：西部聚焦“大保护、大开放、高质量发展”，东北立足“五大安全”推动向北开放，中部强化“粮食和能源原材料保障能力”，东部聚焦“原创性、颠覆性科技创新”引领国际竞争力。各有分工、各展所长，政策资源更加精准。

动力源的崛起，从“区域增长极”升级为“国家竞争力核心承载区”。

三大动力源地区以不到全国4%的国土面积，贡献了全国近一半的经济总量。京津冀“十四五”期间GDP从8.96万亿元跃升至近12万亿元，连续跨越三个万亿台阶；长三角经济总量达34.66万亿元，占全国约24.7%，万亿城市增至10座；粤港澳大湾区经济总量突破15万亿元，与东京湾区旗鼓相当，跻身全球经济规模第一梯队。

“十五五”规划纲要提出“巩固提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区动力源作用”，不仅是量的扩张，更是制度规则、创新生态、国际影响力的系统跃升。成渝地区双城经济圈提升发展能级，长江中游城市群加快发展，共同构筑起多中心支撑的“增长极”矩阵。

从“四大板块”的粗线条划分，到“动力源+增长极”的精准落子；从“区域经济增长”的单维目标，到“经济布局+国土空间”的系统集成——这是大国治理能力的深层跃升。

当每一个板块都找准方位、每一个动力源都全速运转、每一个增长极都辐射带动，优势互补、高质量发展的区域经济布局就有了最坚实的支撑。这正是“十五五”规划赋予区域经济布局的时代命题——在全局优化中寻求效益最大化，在协调发展中释放结构红利。

2026年1月19日，国铁北京局首次开行京津冀环线高铁列车。

二、轴带联动：从“各自为战”到“跨区域协同”的网络化发展

如果说动力源和增长极是区域经济的“点”，那么轴带联动就是要将这些“点”连成“线”、织成“网”。

过去，区域发展常常“各扫门前雪”——你建你的开发区，我搞我的产业园，基础设施各自为政，产业布局重复雷同。进入“十五五”，规划纲要提出“促进区域联动发展”，核心逻辑是从“单点突破”转向“网络化协同”。

大通道先行：打通跨区域“主动脉”。

区域联动，交通是骨架。规划纲要明确推进长江综合运输通道、沿边沿海通道等跨区域大通道建设，发挥西电东送、东数西算等跨区域重大工程支撑作用。

这些大通道，不仅是物流、能流、信息流的“高速公路”，更是打破行政壁垒、促进要素自由流动的“制度血脉”。

城市群携手：从“单打独斗”到“抱团发展”。

规划纲要提出加强城市群一体化和重点城市群协调联动。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群；提升成渝地区双城经济圈发展能级；推动长江中游城市群等加快发展。

城市群不再是“一群城市”，而是“一个城市群”——产业链协同、创新链共享、公共服务互认，正在从愿景走向现实。

产业梯度转移：从“无序流动”到“有序布局”。

规划纲要明确，完善产业转移协作机制和平台体系，探索产业转出地和承接地税收、用地和碳排放指标等利益分享机制，促进重点产业在国内有序转移。

这是一个重大制度创新：让转出地“愿意放”，让承接地“接得住”，让企业在转移中“得实惠”。产业转移不再是“甩包袱”，而是“双向赋能”。

跨区域合作机制：从“行政分割”到“规则统一”。

规划纲要提出，健全跨区域合作机制，探索区域协同立法，支持流域上下游、资源输出地输入地之间开展利益补偿。

这意味着，区域合作不再靠“感情”维系，而是靠“制度”保障。生态补偿、利益分享、协同立法，正在为跨区域联动铺设“法治轨道”。

省际毗邻地区：从“边缘”到“前沿”。

规划纲要明确，培育发展若干区域性中心城市，支持省际毗邻地区合作发展，更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用。同时，支持经济大省挑大梁，在推进中国式现代化中走在前作示范。

过去，省际交界地带往往是“三不管”的边缘地区。今天，它们正在成为区域合作的“试验田”和“桥头堡”。

从“各自为战”到“跨区域协同”，从“行政分割”到“网络化发展”——轴带联动的本质，是让要素在更大范围内自由流动、让资源在更高效率下优化配置。

当大通道贯通东西、城市群联动南北、产业链有序转移、合作机制落地生根，区域经济发展的“网络效应”才能真正释放，国内大循环的空间才能真正打开。这正是“十五五”规划赋予区域联动发展的时代使命。

2026年3月25日，广州新机场开工建设。

三、空间治理：从“粗放管控”到“主体功能优化”的国土开发新秩序

区域发展，既要有“点”的突破、“线”的联动，更要有“面”的统筹。这个“面”，就是国土空间。

过去，国土开发常常“一刀切”——不管这个地方适合种粮还是适合养生态，都搞工业园、上项目。规划纲要明确提出：“坚持宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商。”这十六个字，道出了空间治理的根本逻辑：尊重自然、尊重规律、因地制宜。

主体功能区战略：让每一寸土地找到“最合适的角色”。

规划纲要提出，保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定。城市化地区增强经济人口集聚承载能力，农产品主产区提升农业综合生产能力，重点生态功能区改善自然生态系统质量。

在此基础上，细化明确特殊功能区，叠加维护国家安全、保障能源资源供给、保护传承文化、强化海洋资源保护利用等功能。一块土地，可以有多重身份，但主体功能清晰明确。

国土空间管控：从“刚性约束”到“弹性优化”。

规划纲要明确，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线。围绕国家重大战略实施，合理优化管控目标。

这意味着，空间管控不再是“死线”，而是动态调整、有保有压。对于永久基本农田，要提高质量；对于不稳定的耕地，有序退出并及时补足。根据人口流动和产业发展趋势，优化城镇开发边界。让该保护的坚决保护好，该发展的留足空间。

国土空间协同治理：从“各自为政”到“一张图”管到底。

规划纲要提出，健全国土空间用途管制和规划许可制度，分区分类实施差别化、精细化用途管制。发挥自然资源管理和国土空间规划“一张图”作用。

什么是“一张图”？就是把土地、矿产、森林、草原、海洋等所有自然资源，统一规划、统一管理、统一保护。不再“政出多门”，不再“数据打架”。

赋予省级政府更大自主权：在统筹中激发活力。

规划纲要明确，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式。允许在不突破省域建设用地总量前提下，统筹安排市县建设用地、差异化配置增存比例。

这是向地方放权、为基层赋能的重要信号。省级政府可以根据各地实际，灵活调配资源，不必事事请示、层层审批。

联动审批：让企业“少跑腿”。

规划纲要提出，推动用地审查与规划许可有机融合，用地用海用林用草联动审批。过去，一个项目落地，要跑多个部门、办多个手续。未来，一次申请、并联审批、一窗通办，大大降低制度性交易成本。

从“粗放管控”到“主体功能优化”，从“一刀切”到“差别化施策”，从“多张图”到“一张图”——空间治理的跃升，本质上是国家治理能力在国土领域的精细化、科学化、法治化。

当每一寸土地都找到了最合适的功能定位，当每一类空间都得到了最精准的政策支持，国土开发的新秩序就真正建立起来了。这正是“十五五”规划赋予空间治理的时代使命——让国土空间成为高质量发展的坚实底盘。

2026年5月20日，内蒙古鄂尔多斯，60岁的治沙劳模殷玉珍在沙地中巡护。

四、以人为本：从“土地城镇化”到“人的城镇化”的深层转型

从“点”的突破到“线”的联动，再到“面”的统筹，区域经济布局的每一步，最终都要落到“人”的身上——这正是新型城镇化的深层逻辑。

过去几十年，中国经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城市长高了、路变宽了、楼变密了——这是“土地城镇化”的辉煌成就。但人有没有真正融入城市？进城务工人员能不能在常住地享受公共服务？他们的子女能不能在流入地参加中考？“十五五”规划的回答是：城镇化，必须从“以地为本”转向“以人为本”。

市民化破题：让进城农民“留得下、过得好”。

规划纲要提出，完善超大特大城市积分落户政策，全面设立街道或社区公共户口，拓宽农业转移人口落户渠道。探索建立全国统一的人口管理制度，逐步实现由常住地登记户口。稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例，推动更多城市将未落户常住人口纳入公租房保障范围。因地制宜放宽在流入地参加中考报名条件，推进随迁子女连续接受基础教育。

一套组合拳，直击市民化“痛点”：户口、社保、住房、教育。让进城农民不再是“候鸟”，而是“市民”。

都市圈培育：从“虹吸”到“辐射”。

规划纲要提出，健全都市圈同城化发展体制机制，构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈。推进超大特大城市治理现代化，做强做精核心功能，辐射带动周边市县共同发展。在中西部和东北地区培育若干都市圈，增强中心城市辐射带动能级。

过去，大城市像“抽水机”，把周边资源吸走。现在，要变成“发动机”，把动能辐射出去。

人民城市建设：让城市有“面子”更有“里子”。

规划提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。高质量推进城市更新，加快完整社区建设，推进老旧管网和危旧房改造，提升城市排水防涝能力。严格限制超高层建筑，加强城市风貌和建筑设计管理，推进城市全域数字化转型。

城市不只是“水泥森林”，更是“生活家园”。从“拆改建”到“微更新”，从“高楼崇拜”到“风貌管控”，从“数字鸿沟”到“智慧服务”——城市发展的逻辑正在深刻重构。

县城补短板：让农民“就地城镇化”。

规划纲要提出，分类引导县城发展方向，强化城镇化潜力地区县城产业支撑，支持县城基础设施和公共服务补短板。适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限。

县城是城镇化的“腰部力量”。补上县城短板，农民可以“离土不离乡、进城不离家”，在县城安居乐业。

从“土地城镇化”到“人的城镇化”，不是否定过去，而是超越过去。当每一个进城务工人员都能在常住地落户，当每一个随迁子女都能在当地参加中考，当每一个居民都能在社区享受便捷服务，城镇化的温度才能真正体现。

这正是“十五五”规划赋予新型城镇化的时代使命——让人，成为城镇化的出发点和落脚点。

国产邮轮“爱达·花城号”计划于2026年11月6日完成交付，将从广州南沙国际邮轮母港开启首航季。

五、经略海洋：从“陆域开发”到“陆海统筹”的战略拓展

“点”上发力、“线”上贯通、“面”上统筹、“人”上落脚——区域经济布局的最后一环，是向海延伸。

中国是海洋大国，拥有约300万平方公里的管辖海域。但长期以来，区域发展重心偏于陆域，“大而不强”“陆强海弱”的格局尚未根本改变。进入“十五五”，规划纲要专设“加强海洋开发利用保护”一章，标志着区域经济布局从“陆域开发”向“陆海统筹”的战略拓展。

海洋经济：从“潜力”到“实力”的跃升。

规划纲要提出，做强做优做大海洋产业，有序推进海洋能源资源开发利用，发展深远海养殖和现代化远洋渔业，巩固提升海洋装备制造业优势，壮大海洋生物医药、海水淡化等海洋新兴产业。

过去，海洋经济多是“近海捕捞”“港口装卸”等传统业态。今天，深海养殖、海上风电、海洋生物医药、海水淡化……海洋正在成为高质量发展的“战略要地”。规划纲要明确，提升北部、东部、南部海洋经济圈发展水平，建设各具特色的现代海洋城市。

海洋科技：从“跟跑”到“领跑”的跨越。

规划纲要强调，强化海洋战略科技力量，加强海洋科技创新，健全深海极地考察支撑保障体系，实施深海工程，提高深海进入、探测、开发、安全能力。

海洋的竞争，本质上是科技的竞争。从“蛟龙”入海到“奋斗者”深潜，中国海洋科技正在从“近海”走向“深海”，从“浅蓝”走向“深蓝”。

海洋生态：从“开发利用”到“保护优先”的转变。

规划纲要明确，加强海洋环境风险源头防范，近岸海域优良水质比例达到86%左右。严格围填海管控，全面落实自然岸线、滨海湿地、无居民海岛等保护要求，大陆自然岸线保有率不低于35%。

过去“向海要地、围海造地”的粗放模式已被叫停。保护优先、集约利用，成为海洋开发的新准则。

海洋权益：从“被动应对”到“主动塑造”的转型。

规划纲要提出，积极推动构建海洋命运共同体，主动参与国际海洋治理规则制定，推动在我国设立专门海洋国际组织。健全维护海洋权益的体制机制，提高海上执法和海事司法能力。

海洋权益维护，不仅是硬实力的较量，更是规则话语权的争夺。中国正从海洋规则的“接受者”转向“制定者”。

从“陆域开发”到“陆海统筹”，不是简单的空间扩张，而是发展理念的深刻变革——海洋不是陆地的“附庸”，而是高质量发展的“新蓝海”。

当海洋经济成为新增长极，当海洋科技跻身世界前列，当海洋生态得到有效保护，当海洋权益有了制度保障，“陆海统筹”的区域经济布局才算真正完成。这正是“十五五”规划赋予经略海洋的时代使命——从海洋大国迈向海洋强国。

截至2025年底，西藏公路通车总里程达12.52万公里，乡镇道路通畅率达100%。

六、全域统筹：以优势互补的区域经济布局护航中国式现代化新征程

从“四大板块”到“动力源+增长极”的系统布局，从“各自为战”到“跨区域协同”的网络化发展，从“粗放管控”到“主体功能优化”的国土开发新秩序，从“土地城镇化”到“人的城镇化”的深层转型，从“陆域开发”到“陆海统筹”的战略拓展——“十五五”规划关于区域经济布局的部署，贯穿着一条清晰的主线：构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，为中国式现代化提供坚实的空间支撑。

这不是对过去区域政策的简单修补，而是发展逻辑的系统性跃升。从“板块划分”到“功能定位”，从“规模扩张”到“质量提升”，从“要素驱动”到“制度协同”，每一层跃升都在回答同一个问题：如何让960万平方公里的国土，释放出最大的发展潜能？

区域经济布局的优化，本质上是生产力的空间重组。当动力源引领创新、增长极辐射带动、轴带网络贯通东西、主体功能各展所长、城镇化以人为核心、海洋成为战略新空间——每一寸土地都能找到最合适的功能，每一个区域都能发挥最大的优势，整个国土空间就能实现最优的配置。

这正是“十五五”规划赋予区域经济布局的时代使命：在优势互补中激发活力，在协调发展中释放潜能，让中国式现代化的空间格局更加坚实、更加协调、更加可持续。

当东中西部协调共进、南北疆域各展其长、城市乡村融合共生、陆地海洋一体发展，中国式现代化的空间格局才能真正撑起来、立得住、走得远。

（“经纬度”系澎湃新闻打造的经济评论IP，用主流媒体新表达助力中国经济话语和中国经济叙事体系建设。本文作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）