警惕目中无人的三农政策

作者：尹辉煌

武汉大学社会学院博士后

1

乡村的视角

《乡村的视角》的题名很容易让人想起斯科特的《国家的视角》。《国家的视角》批评的是极端化、简单化的国家项目逻辑，这也是《乡村的视角》所反对的。不同的是，《乡村的视角》的背景是中国的大国转型与乡村振兴，调配各种资源用于改善农民生活。这体现了社会主义中国的优越性。问题是好事可能办坏，国家投入大量资源，可能给农民生活制造了更多的麻烦，甚至引发干群关系紧张。从乡村出发，国家输入资源为前置条件的乡村建设如何回归服务三农的主线，是《乡村的视角》的努力方向。

《乡村的视角》也体现了作者对国家与三农关系的思考的深化。2017年，《最后一公里村庄》出版，这仍然可以视为一种“国家的视角”。国家投入巨大完成了主干工程，但是在连接农户的最后一段却遭遇各种组织困境。在许多人高歌国家能力不断进步的同时，“最后一公里”仍然是国家难以把握，难以攻克的幽灵。2019年的《大国之基》可以视作《乡村的视角》的前奏，乡村的再组织化不只是为了吸纳国家无法控制的剩余，而是国家运作的基础。自上而下看，乡村是国家力量传导的最后一公里。自下而上看，乡村是农民接触国家、理解国家、认同国家的最初一公里。在这个意义上，《乡村的视角》又可以称之为“最初一公里国家”。

2

基层治理研究

是在基层做国家治理研究

基层治理研究同样不是国家治理研究的剩余选项，基层是研究对象，也是研究场域，基层治理研究是在基层做中国的国家治理研究。

基层的关键词有三个，第一个是农民。农民不是抽象的词，要具体化的分析。首先仍然是区域的社会—文化特性，书中列了陕西秦岭和滇东南作为范例，说明行为逻辑的不同。然后就是区域的经济差异，从沿海地区到腹地中国地区，区别不仅是市场机会和经济资源，也是风险和利润之间反复权衡比较锤炼出来的实用理性思维。一方水土养一方人，不同地区的家庭模式、政府行为逻辑都有很大差别。只有深入到情景当中，我们才能全息性地理解各种要素之间的关联。治理过程是将国家总体政策和国家资源具体分解、转化，与农民具体需求相对接，资源分配和国家认同之间形成正循环，认清具体的农民是前置条件。

第二个是市场。全国性的农产品市场、劳动力市场、婚姻市场已经形成，今天哪怕是最偏远的山村，年轻人都可以接受义务教育，成长为一个合格的市场劳动力，到东南沿海务工找对象。市场的力量是巨大，在消费导向上体现得尤其明显。近十年来来，县域城镇化程度快速提高。中西部的小县城已经不只是蜜雪冰城的天堂，大型商超、喜茶、剧本杀等等已经成为标配。家庭之内，两代人的消费习惯也有显然的差别。可以说，市场既引导了上述东西中国的差异，也在夷平区域之间的差别。

第三个关键词是国家。国家权力进入到乡村的各个角落，伴随着国家资源的下移，国家的目标、计划、监督、考核一整套技术进入到乡村当中。“日出而作，日落而息，帝力于我何有哉”那种封闭的、自给自足的乡村社会已经不复存在。总体来说，国家力量进入农村是体现了社会主义体制的优势——强调公平，能够集中力量办大事。但是实践过程中仍然存在许多问题：部分农民越扶越懒越扶越贫的乱象、部分地区令人啼笑皆非人居环境整治标准、严苛复杂堪比迷宫的考核标准等等。

第一个关键词强调了区域差异，第二、三个关键词说明了基层中国发展的共同趋势。基层是一个完整的生态，能够全息展现人、市场和国家之间复杂的交叉作用。基层也是一个认识变迁中国的窗口，访谈时村干部在谈起税费时期的工作方式时都恍如隔世一般。村一级是自治单位，乡镇一级是资源有限的半科层体制，县一级已经是比较完整的科层体制。县—乡—村的丰富性能够展现国家治理的各个侧面。缺的不是田野，缺的是认真思考的研究者。

3

基层治理国家化：从技术到体制

对于我们这么庞大的文明国家来说，基层治理是一种平衡国家权力和地方自主的艺术。当地方积极性过低，国家治理负担过重，关于封建制的讨论就会多了起来。当地方积极性过高，国家权力难以下渗，关于郡县制的讨论也会更多。费孝通的双轨政治，并不是说国家和地方相隔绝，而是通过知识分子往返庙堂田舍的生命周期实现国家和地方的连接。

通过土地改革，新中国实现了基层建政。相对于传统时期，新中国建立了完备的基层组织，国家能力大大提高。但是领导人始终明确要保持中央和地方两个积极性，农村实行集体制，为国家和社会之间留出调试的冗余空间。

在农业税费时期，国家需要基层完成税费收缴的任务。劳动力外出比例不高，农村仍然保留着完整的结构，因此基层干部往往需要软硬兼施才能完成任务。国家赋予乡镇干部以正式的权力，但是他们要通过各种非正式的方式才能实践这种权力。

在取消农业税费之后，国家反哺农村的力度逐年增大。基层干部的工资不来自于从农民收缴的税费，而是国家财政解决。国家对基层治理的影响分为两个阶段，其一是通过项目的资源下乡。这时遇到的普遍问题是项目与农民需求相脱节，或者村干部被上级的项目资源所俘获，成为新的谋利中间层。其二是通过技术的监督下乡，为了保证资源的有效利用，国家设立的繁杂的过程监督，试图由此防止基层腐败。资源下乡、监督下乡都是华中治理研究的重要主题，构成了今天基层治理国家化的先声。

不一样的是，近十年来，国家对基层治理的影响已经不仅是项目资源或者监督技术的问题了，而是一整套的、全息化的新体制。

其一，投入农村资源量更为庞大，而且不再是条线和具体项目，而可能陷入统筹力度强和地方负债多之间的负面循环。农村的基础设施等各方面大大提升的同时也带来许多问题。资源投入也告别了此前的项目制逻辑，县域之内对项目资金的统筹管理力度大大强化。调研发现，项目统筹力度和地方负债之间可能形成负循环。例如，国家投入大量产业扶贫资金，要求5%的固定收益以免地方浪费，但是村级产业经营失败可能性很高，地方政府将其全部集中起来投入到某个地方大企业。后来大企业经营失败，于是县一级将全县的各种项目资金都集中起来，用以维持地方运转，保障重点项目等等。地方干部告诉我们，“弯道超车，换道超越”，地方领导可能用集中的资金制造典型的工作经验用以突出政绩，可能造成更大的地方负债。

其二，从过程监督到全过程管理，基层干部的工作压力无限叠加。干部反映，以前是组织部管进人，纪委管赶人，现在是组织部和纪委从进到出什么都管。我们调研发现，有些地方由组织部牵头负责地区绿化，有些地方由纪委牵头负责巡查卫生。从上面千根线，下面一根针，到上面千把刀，下面一颗头。在各种中心工作和追责压力之下，基层干部必须通过各种过程各种形式来证明自己并非懒政干部。对许多基层干部来说，问责已经不是一种外在的约束，卸责也已经内化成一种行动逻辑。问责是笼罩在基层干部头上的达摩克利斯之剑，任何一项任务的下达，对他们来说就是责任的下达。首先考虑的是不是将其拆分、分类、具体化地和地方发展实际结合起来，而是证明自己落实了这项工作，以免被上级问责。“证明工作”“体现工作”替代了工作本身。

强国家时代构成了今天基层治理现代化的底色，如何尊重和发挥农民的主体性，成为摆在我们面前的难题。

4

无主体社会？无主体治理！

“干部干，群众看”是一种无奈的现实。

在某县调研时，上级抽查某村为人居环境观摩点，乡镇紧急动员各村干部和聘用保洁赶赴该村做卫生。本村的老农仍然在地里干活，一切都和他们没关系。上级要检查卫生，要求柴木在院子里堆放成某种样式，农民不愿意，就只能村干部自己动手。农民觉得基层干部折腾，基层干部觉得上面给压力，下面不配合，两头不讨好。

形式主义不仅体现在材料工作，也体现在现实各种细节当中。当人居环境整治的抽象要求不能和当时当地的民众需求结合起来的时候，农民当然没有主体性。换而言之，不是基层社会缺乏主体性和积极性，而是当下一些地区的做法将本因是主体的农民客体化。这种无主体的治理自然成本极高而收益极低，甚至是负收益。

有观点认为，今天大部分中西部农村已经空心化了，农村没有中青年精英，只有老弱群体，难以成为有组织的力量。反过来说，正因如此，如何建设老年友好型村庄才是当下的主要问题。当下的一个错误思路是，要解决要老年人问题，所以投入巨量资源购买第三方服务等等。在中国农村，解决养老问题的基础和前提是不要将老年人简单地问题化。农民有自己的价值体系，当下的乡村建设应该为他们赋予自我实现的空间。农民适度劳动，操心粮食和蔬菜，子女健康发展，已经是好日子。进一步来说，应该具体分析老年群体的阶段性特征，例如是否能够自养等等。

问题不是农村已经没有人，而是目中无人的政策和研究。

以在村群体的需求为靶向，通过村庄民主的过程发现需求，再与国家输入资源相对接，就可以低成本的实现环境优化，优化公共品供给。在某村调研时，村干部曾带我们仔细环游全村的建设工程，对比十分明显。上级要求的项目，造价不菲而不实用，本村自发安排的项目成本极低而又十分美观。例如，在河岸两边，上级部门坚持用长城造型做护栏，用火山石做花坛，造价十分不菲，遮挡了河水风景还不易维修。村干部和村民在各个角落做的小花园、小桥等，就十分美观实用而且成本低廉，还有附近的阿爹愿意主动维护清理。这个干部说：“我自己的家，让别人装修肯定花钱多还不舒服。”只有本村的农民和干部才最清楚本村的环境各种细节，始终承担熟人社会之间的评价，考虑的是长远生活，而不是上报材料。

无主体治理的问题不仅是悬浮，更是对基层的干扰和消耗。在中部某县调研发现，各村普遍负债，原因是地方的乡村建设缺少资金，因此基层干部以个人名义向包工头写借条，修建观摩点，最后干部和政府成为最大的老赖，有村干部被失信惩戒，连看病都要找政府借钱。政府推动的项目有诱导作用，在不合理的项目中，农民和基层干部被卷入之后，很可能就透支所有的经济资源和社会信用。

5

简约治理的政治观

脱离人民群众是危险的，这是反对形式主义和官僚主义最根本的原因。

毛泽东说，应当关心群众生活，注意工作方法。只谈扩大红军或者动员运输队，不理群众生活，最后会议也开不成，扩大红军和动员运输队也没什么成绩。关心群众也不能是抽象的任务，要有具体的工作方法，“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。”

落到基层治理上，上面说的就是简约治理，其核心并不是在于国家投入资源密度低和制度复杂程度低，而是始终以人民需求为导向，尊重人民主体地位。简约治理作为一种治理模式，其背后是为人民服务的政治观。从这个维度来说，简约治理的关键是因地制宜和实事求是，而不只是传统中西部农业地区所独有。东部地区人员复杂，利益密集，自发通过网格治理等各种制度工具解决本地问题，也是简约治理的其中一种模式。当然，当网格化治理被标榜为一种经验，不断叠加各种技术，投入巨大也并无必要的时候，就走向了简约治理的反面。

《宪法》写为人民服务，《乡村振兴促进法》写坚持农民的主体地位。换而言之，当领导干部放弃简约治理，通过各种方法制造经验，制造亮点，这不仅是政绩观的问题，而是根本的政治观的问题。如果国家集中大量资源反馈农村，结果一些地方好事办坏，这不单单是资源浪费，更破坏了社会底层群体对党和国家的政治信任。

对研究者来说，对人的关注应该是一种研究自觉。费孝通说，研究不能之见社会不见人。只有在结构之外，体会社会成员的酸甜苦辣，才能实现研究的汇通。由于治理、政策等有各种变化，因此研究容易局限在各种微观的现象之中。在基层治理现代化的时代，尤其要求研究者具有整体性思维。整体性思维不是从教条和口号出发，基础是目中有人。唯有如此，治理研究才能打通微观和宏观，具备战略眼光和理论关怀。