斥资万亿办世界杯，中东“土豪”国却不小心中了一个“诅咒”？

✪ 张若枫 | 北京大学外国语学院

【导读】2022年卡塔尔世界杯的举办，使中东地区成为举世瞩目的焦点。有媒体推测，卡塔尔过去12年在世界杯上的总投入超过1.5万亿人民币。而在这届有史以来“最贵的”世界杯背后，是一个石油储量最丰富的地区。卡塔尔、沙特、阿联酋、阿曼、科威特和巴林，这六个海湾国家凭借丰富的油气资源积累了巨额财富。然而，它们对油气资源的长期依赖，也使其经济结构单一，其他产业发展不足，财政风险加大，丰富的资源反而成为经济发展的“诅咒”。

本文讨论海湾六国如何努力摆脱这一“资源诅咒”。由于石油资源的不可再生性、国际油价波动以及全球能源结构变革，这些国家的经济面临挑战。为此，海湾六国纷纷出台国家转型计划，实施能源转型、发展非石油产业、推进私有化改革等一系列举措，目的都是为了摆脱石油依赖、推动经济多元化发展。然而，这些举措却面临国内外多方面挑战。无论是海湾六国内部“食利经济”模式的惯性、利益集团对改革的阻挠和制度惰性，还是地区地缘战略博弈激烈、形势动荡和海湾国家间的同质化竞争，都使海湾六国经济多元化转型任重道远。

文章认为，当前中国与海湾国家都处于经济转型期，双方在产能合作上具有很强互补性。中国国际产能合作倡议若能与海湾国家经济多元化进程进行战略对接，或许是破除“资源诅咒”的一个关键，这也有利于形成中海共商共建共享的合作局面。

海湾六国是海湾阿拉伯国家合作委员会（Gulf Cooperation Council）的六个成员国，即沙特、阿联酋、卡塔尔、阿曼、科威特和巴林。海湾六国资源禀赋优越，财政金融实力强劲，区位优势明显，扼守国际战略通道，是“一带一路”建设的关键环节和辐射周边中东国家经济发展的核心片区。长期以来，海湾各国高度依赖油气资源，经济结构单一，非油气产业发展不足，由此陷入“资源诅咒”。近年来，在全球能源转型的大背景下，海湾各国纷纷出台转型规划，加快工业化和经济多元化的步伐，旨在推动经济社会转型，摆脱对油气出口的过度依赖，实现可持续发展。在此背景下，中国国际产能合作倡议可与海湾国家经济多元化进程实现战略对接，充分发挥各自比较优势，推动双方经济结构优化。

▍海湾六国工业化道路的选择

海湾六国经济具有明显的“食利经济”特点，油气资源是国家收入的主要来源，国家是油气财富的主导者和分配者。国家运转以油气收入分配为核心，并通过财富分配构建起社会福利体系。20世纪30年代以来，海湾国家先后发现油田，并很快通过石油出口获得大量财富。1973年油价暴涨后，海湾各国收入猛增，并随后制定了宏大的经济社会发展规划。由于西方石油公司的垄断，各国政府最初仅参与原油出口的利润分成。70~80年代完成对石油公司的国有化后，海湾国家在石油生产中获得主导权，由此开始全面实行以石油出口带动国民经济发展的战略。

由于石油资源的不可再生性和国际油价的波动，对石油出口的过度依赖导致海湾国家经济具有明显的脆弱性和不可持续性。因此海湾各国很早就开始考虑摆脱石油依赖、推动经济多元化。沙特政府在其第一个五年计划（1970~1975年）中，就明确提出将国家收入来源多元化、减少对石油的依赖作为经济发展的主要目标之一，并对制造业、农业等非石油产业的发展设定了目标。由于沙特工农业基础薄弱，“一五”计划的实际执行情况与设定的目标差距较大。但由于经济多元化战略符合沙特长远利益，因此在“二五”计划中被保留了下来，并结合沙特经济发展的实际情况增加了一些新内容，例如不再笼统地说“减少对石油的依赖”，而是强调“减少对原油出口的依赖”，立足本国资源优势发展石油衍生产业。在“四五”计划中，沙特明确将工业制造业发展作为经济多元化的核心路径。

与其他国家相比，海湾国家进行工业化的优势在于能源和资本。丰富的油气资源为其发展炼油、石化产业提供了丰富的工业原料，也为其发展冶金等能源密集型产业提供了充足、廉价的燃料；石油出口收入则提供了充足的资本。但在70年代之前，海湾国家炼化厂数量都很少，大量国内所需石油制成品都需进口。此后，海湾国家开始利用能源和资本优势，探索从单纯的原油出口转向具有高附加值的下游精炼产品和石化产品出口，重点发展炼油工业、石化工业和冶金工业，确立了符合各国国情的工业化道路。经过几十年的工业化，海湾各国建立起了以炼油、石化为中心，多种相关工业协同发展的工业体系。到2008年，海湾六国生产的石化产品已占到全球的12%。

总体而言，海湾国家始于20世纪70年代的工业化进程可视为多元化发展的第一阶段。在这一阶段，海湾国家工业化和产业多元化成效明显，冶金、化肥、海水淡化、金融、航空、旅游等产业从无到有建立了起来，下游炼化行业更是门类齐全、实力雄厚，已发展为全球领先水平。

然而，海湾国家的工业化也存在一些问题。首先，海湾国家未能建立起完善的工业体系，石油、石化工业依然占主导地位，其他工业发展水平不高，每年需要进口大量机械设备、纺织品和电子产品等。其次，经过多年发展，海湾国家经济对油气产业依赖的情况仍未明显改观。2019年，除阿联酋和巴林外，其余四国油气产业占GDP比重均超过40%。大量非石油产业高度依赖政府以石油收入为基础提供的各项补贴，制造业、电信、物流、航空等领域的国有企业严重依赖政府投资和补贴来维持全球竞争力。此外，私营企业也依赖政府部门的分包合同和财政激励。

▍新愿景：加快推进经济多元化转型

近年来，全球能源结构的深刻变革使严重依赖油气收入的海湾国家面临严峻挑战。一方面，随着能源开采技术取得突破，以页岩油气为代表的全球非常规油气产量实现爆发式增长；另一方面，为应对气候变化带来的环境威胁，许多国家加快了能源转型步伐，大力推动可再生能源产业的发展，减少化石燃料的使用。长期来看，随着能源转型的深化和石油利用能效的提高，全球石油需求的增长将会放缓并达到峰值，未来油价很可能会长期低位运行。短期来看，自2008年金融危机后，全球油价长期低迷，2014年和2020年以来的两轮油价下跌更是导致海湾各国财政赤字高企，面临严峻的经济和社会压力。

在此背景下，海湾国家纷纷出台国家转型计划，如沙特《2030愿景》、阿联酋《2071百年规划》、卡塔尔《2030国家愿景》、阿曼《2040愿景》、科威特《2035愿景》、巴林《2030愿景》，致力于加快推进经济多元化转型。总体而言，海湾国家经济转型的思路大同小异，核心改革措施包括：通过开发新能源和发展碳循环经济推进能源转型；推动制造业、旅游、金融、数字经济等非石油行业的发展；推进私有化改革，发展私营经济，增加就业岗位；加大对外开放，改善营商环境，吸引外国投资。

推进能源转型是海湾国家经济转型规划的重中之重。在传统能源领域，一方面，海湾各国重视发挥油气产业在转型过程中的关键作用，加强对下游大型炼油、石化项目的投资，推进炼化一体化生产和下游业务产能的扩大，力求延长下游价值链，使油气资源效益最大化。2018年，阿布扎比国家石油公司（ADNOC，下文简称“阿国油”）宣布投资450亿美元将鲁韦斯（Ruwais）工业城打造为全球最大石油炼化园区。2020年，沙特阿美收购了沙特基础工业公司70%的股份，通过整合两家石化巨头，沙特石化行业整体竞争力得到提升。与石油相比，天然气碳排放量小，是相对清洁的化石燃料，将在各国低碳转型过程中发挥关键的过渡作用，因此全球天然气需求未来将进一步增长。作为全球天然气出口大国，卡塔尔具有独特优势，故积极扩大天然气产能，利用宝贵的机会窗口将巨量天然气储备变现。

另一方面，海湾国家着手推动油气行业脱碳化。近年来，海湾国家纷纷在节能减排方面做出承诺。沙特在“绿色沙特”倡议中承诺2060年之前实现碳中和，阿联酋则承诺在2050年之前实现碳中和。为此，沙特等国积极发展碳循环经济，通过捕集燃烧化石燃料产生的二氧化碳，再将其封存或转化为制造业的原料，实现对二氧化碳的循环利用，以大幅减少碳排放。其中，碳捕集、利用与封存技术（CCUS）是关键技术。近年来，海湾国家都在积极推进CCUS设施的部署。凭借对CCUS技术的研发和应用，沙特阿美已成为全球油气行业碳足迹最低的公司之一。此外，阿国油计划到2030年将CCUS产能扩大到500万吨/年。通过发展碳循环经济，海湾国家致力于在开发传统化石燃料的同时减少碳排放量，推动油气行业的低碳转型。

在新能源领域，海湾国家加快推进太阳能、风能、氢能等可再生能源和核能项目的发展，沙特和阿联酋在此过程中走在地区前列。近年来，海湾国家陆续发布了新能源发展目标。沙特计划到2030年将可再生能源在能源消费结构中的占比提升至50％；阿联酋计划到2050年将新能源占比提高到50%（其中6%为核能）。得益于超高的年辐射强度、大面积廉价的荒漠土地和产业支持政策，海湾国家的太阳能发电成本在全球具有很高竞争力，太阳能被视为本地区开发潜力最大的新能源领域。因此，海湾各国积极推进本国的光伏发电项目，迪拜2012年启动的马克图姆太阳能公园项目在建成后发电规模将达到2863MW。在风能开发领域，海湾国家尚处于起步阶段，其中波斯湾和红海沿岸地表风速大，风力资源充足，因此沙特、阿曼将风能开发视为本国能源多元化的重要内容。沙特2018年启动招标的400MW风电项目建成后将成为中东最大的陆上风电场。同时，沙特、阿联酋等国也在积极开发蓝氢和绿氢。沙特2020年宣布将在未来新城（Neom）中建设价值50亿美元的绿氢项目。阿联酋在氢能领域野心颇大，阿国油致力于发展为全球领先的氢和氨生产商，2021年宣布将在鲁韦斯工业城建造一座大型蓝氨（制造蓝氢的原料）生产厂，预计氨产能为100万吨/年。在可再生能源之外，沙特、阿联酋也大力推进民用核能的发展。阿联酋巴拉卡核电站1号和2号机组已分别于2020年和2021年投入运营，使阿联酋成为首个使用核电的阿拉伯国家。沙特计划建设2座2.8GW核电站，并于近年来加速推进核计划的实施，目前正在为核电项目进行招标。

在能源领域改革之外，海湾国家将发展非石油产业视为经济转型的必由之路，其中制造业、物流、矿业、旅游业等是转型的重点领域。推进制造业和物流业的发展是海湾多元化转型的重要内容。2019年，沙特发布《国家工业和物流发展规划》，旨在将沙特打造为全球领先的工业强国和物流中心；2021年，沙特公布“沙特制造”倡议，强调培养沙特人对本国产品的信心和支持，加快本地制造业的发展。阿联酋在2016年发布《2030工业发展战略》，鼓励工业创新，优先推进航天、海运、制药、机械制造等工业的发展，力求将阿联酋打造为创新工业的国际化平台。

基于本国优越的矿产资源禀赋，沙特还将矿业作为重点发展产业，希望以采矿业改革为切入点，通过开发矿产资源，形成完整的产业链，将矿业发展为油气和石化产业之外的第三大经济支柱。2019年以来，沙特成立了新的工业和矿产资源部，颁布新版矿业投资法，着手优化投资环境，为外资和私人资本进入其矿业部门提供优惠条件，提升矿业对经济的助推作用。

此外，海湾国家大力开发旅游业。以沙特为例，一方面，沙特依托本国的伊斯兰教圣地发展“朝觐旅游”。通过扩建麦加、麦地那两圣寺和主要机场，沙特计划将本国接待朝觐者的年客容量从2015年的800万人提升至3000万人。另一方面，沙特政府放开旅游签证，大力开发萨利赫城、德拉伊叶老皇宫、红海沿岸度假村等大量此前未充分开发的旅游资源，并注重旅游基础设施的建设，以此带动酒店、餐饮、会展、零售、航空等产业的发展。

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海湾国家经济转型任重道远

自海湾国家出台新愿景以来，各国经济转型取得了一定成果，但目前为止，各国能源转型、经济多元化和私有化改革收效有限。总体上，海湾国家经济转型面临国内外多方面挑战。

从国内因素来看，食利经济模式的惯性、利益集团对改革的阻挠和制度惰性对海湾国家经济转型构成重大挑战。事实上，海湾国家很早就意识到石油经济面临的困境，并从70年代起就开始推行经济多元化战略，但改革难以贯彻落实，反复推行却均告失败。一大原因在于食利经济模式的惯性。在低油价时期，各国财政收入减少，经济困难，导致发展非石油产业的资金不足，多元化改革艰难；而在高油价时期，各国改革的紧迫性和动力不足，导致改革速度放缓甚至停滞。更重要的是，海湾六国均为君主制国家，王室主导国家政治权力的分配，把控政府部门的大量关键职位。大量王室成员、政府官员与商人形成裙带关系，腐败现象严重。而经济转型意味着对传统规则的改变和利益的再次分配，既得利益集团通常会为维护自身利益而阻挠改革，从而对经济转型造成严重掣肘。另外，海湾国家传统上与民众形成了“以高福利换取政治稳定”的社会契约。随着全球能源转型的深入、石油需求增长放缓和海湾经济转型的推进，各国政府可提供的福利减少，可能危及这一社会契约，引发民众不满和社会动荡。因此，如何在推进经济转型的同时保持社会稳定，将是各国政府面临的重要挑战。

从外部因素来看，地区地缘战略博弈激烈、形势动荡和海湾国家的同质化竞争是各国经济转型面临的主要挑战。2011年“阿拉伯之春”爆发以来，中东局势动荡，地区安全环境总体恶化，对各国经济转型造成负面影响。沙特自2015年萨勒曼国王上台后实行较为激进的对外政策，加强与伊朗的地缘战略博弈。2015年沙特出兵也门开展打击胡塞武装的军事行动，但并未达成预期目标。战事至今陷入僵局，不仅威胁到沙特本国安全，还使沙特军费开支剧增，极大地消耗了沙特的外汇储备，对经济转型造成不利影响。此外，海湾国家间的同质化竞争加大了各国转型的难度。当前，除迪拜成功进行多元化转型之外，其他海湾经济体仍然高度依赖油气出口，经济结构相似，缺乏互补性。海湾各国出台的转型规划都不同程度借鉴了迪拜的经验，强调发展制造业、旅游、房地产、航空、金融等产业，因此在多元化转型中不可避免地会陷入同质化竞争，其中沙特、阿联酋和卡塔尔三国争夺地区金融、贸易、航空和物流中心地位的竞争日益激烈。2021年，沙特宣布从2024年起将停止与地区总部设在沙特之外的公司签订合同，此举对拥有大多数跨国公司中东总部的迪拜造成很大负面影响。由于海湾地区市场容量有限，各国间同质化的存量竞争将使经济转型起步较晚、经济体量较小的国家处于不利地位。在当前世界经济增长乏力、全球能源领域面临深刻变革、中东地区地缘战略竞争激化和扩散的大背景下，海湾国家经济多元化转型任重道远。

当前，中国与海湾国家都处于经济转型的重要时期，双方在传统能源、新能源、石化、基建、制造和通信等领域的产能合作具有很大互补性。因此，中国国际产能合作倡议可与海湾国家经济多元化进程实现战略对接，将中国的产能优势与海湾国家的资源、市场和地缘优势结合起来，在推动中国优势产能“走出去”的同时，助推海湾国家建立完备的工业体系、加速经济多元化发展，形成中海共商共建共享的合作局面。

本文原载《文化纵横》2022年6月刊，原题为《摆脱“资源诅咒”？——海湾六国的工业化与经济多元化》。