罚款不能成“创收” 背后有一个更重要的道理

近日，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。《意见》提出，要建立健全行政裁量权基准制度，规范行使行政裁量权，完善执法程序，强化执法监督，推动严格规范公正文明执法，提高依法行政水平。值得一提的是，《意见》还专门要求，要坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。

尽管只是对“严格禁止以罚款进行创收”一笔带过，但是，在不少地方财政吃紧的语境下，这一要求却是给各地明确提了个醒——切莫把罚款当成了创收的手段。

从理论上来说，罚款行为，自然是“当罚则罚”，与“执法创收”没有关联。但是，什么情形该“当”？罚多少算“罚”？这就取决于行政裁量权基准制度的建立健全。一旦基准制度脱离法定的范围、限度、原则，就会给罚款沦为地方创收工具提供可趁之机。

行政裁量基准制度，被称为沟通抽象法律和具体事实之间的一座桥梁，有点类似于“二次立法”。比如，《安全生产法》规定，对因违法行为导致发生生产安全事故的主要负责人，处以2万元以上20万元以下的罚款。那么，在2万到20万如此巨大的一个弹性空间内，究竟是罚款2万？10万？还是20万？需要根据立法意图和执法经验，尤其是实际行为，将裁量的情节和裁量的选择形成可操的具体制度，否则就很容易出现行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象。

罚多少，取决于实际行为。罚不罚，更是取决于具体的行为。可是，如果没有产生任何违法行为，却收到了罚单，那就是“执法”走向了法治的反面，“为罚而罚”。去年，国务院第八次大督查第五督查组在某地暗访时就发现，部分交警为完成创收任务，对过往货车司机随意罚款、“一刀切”式罚款。暗访画面中，一名货车司机说：“拦下来啥也没说就说出示行驶证驾驶证。我把行驶证驾驶证递给人家，人家给打出一个罚款单，这都习惯了。”无独有偶，《半月谈》杂志去年在北方某县调研发现，当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元，撑起了地方一般公共预算收入的1/3。

著名行政法学家韦德曾经说过，“裁量权是行政法的核心问题。”早在2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就明确提出，“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当。”这一次，国务院办公厅再次下发行政裁量权基准制度的《意见》，无疑体现了行政机关内部主动控制行政自由裁量权的法律自觉。

下一步，各地各部门应该按照《意见》提出的法制统一、程序公正、公平合理等原则，细化宽泛的立法，增强法律的可操作性，缩小行政裁量的空间，抑制裁量的随意性，将行政执法关进制度的“笼子”，将罚款纳入法治的轨道，而不是偷偷地推向创收的渠道。

（作者蔡斐系西南政法大学教授）