人户分离超5亿 户籍改革怎么追上人口流动?
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人户分离超5亿 户籍改革怎么追上人口流动?

▲2010-2021年我国人口分离及流动人口变化。图/新京报资料图

▲2010-2021年我国人口分离及流动人口变化。图/新京报资料图

自改革开放以来的四十多年,中国完成了从低流动性的“乡土中国”向高流动性的“迁徙中国”的历史性转变,这一形态转变也在最新公布的2021年国民经济运行数据中,得到了进一步的确认。

1月17日,国家统计局发布2021年中国经济数据。其中,2021年,全国人户分离人口(即居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口)50429万人,比上年增加1153万人,其中流动人口38467万人,比上年增加885万人。

这意味着,当下每不到4个中国人中就有1个是流动人口,中国的人口高流动性迁徙特征更加明显。

乡城流动仍占主导地位

2021年,我国城镇化水平已经上升到64.72%,比2020年上升0.83个百分点。

伴随着城镇化进程迈入中后期、区域经济向高质量发展转型、人口规模及结构发生重大转向等社会整体发展态势的变动,当下区域性人口流动形势在保持整体高度活跃的同时,正从单一流动向全方位、多层次的多元流动格局转变,呈现出“基本特征保持稳定、新流动模式逐步成熟和突显”的变动趋势。

当前,高流动性迁徙呈现新特征,流动人口规模增幅显著,乡城流动(自乡村到城市的流动)仍占主导地位,但城城流动(城市到城市的流动)人口显著剧增。

2010-2020年,我国十年间流动人口共增加1.54亿人,其中城城流动增加3506万人,乡城流动增加1.19亿人,占比77.27%。

尽管农村人口依然是流动人口的构成主体,乡城流动仍是流动人口增长的主导驱动力,但是城城流动作为后发的新型流动形式,其规模迅速扩大值得关注。

根据全国省级流动人口数据显示,流动人口在东南沿海高度聚集,中西部人口回流,北方省份吸引力下降。

在东西差距略有缩小的同时,南北人口发展分化态势明显。虽然东北、华北地区省际流动人口总量占比基本保持稳定,但是常住人口增量占比变动,却明显反映了北方省份人口吸引力下降的变动趋势。例如,东北地区常住人口增量由正转负,增量占比从4.8%下降到15.3%,减少20.1%。

▲2022年春运期间,高铁站里准备返乡的乘客检票进站。图/新华社

▲2022年春运期间,高铁站里准备返乡的乘客检票进站。图/新华社

城市人口发展分化加速

收缩与扩张并存

2020年,深圳、上海、广州、成都、北京五市流动人口规模都在840万人以上,合计占全国流动人口的13.08%。

与2010年相比,深圳、广州、成都三市流动人口规模的增幅分别达到51.29%、73.1%和102.41%,其中成都取代东莞成为流动人口规模前五城市。

值得注意的是,从全域地级市常住人口变动情况来看,城市人口发展分化明显加速。2010-2020年间,一线城市和二线城市总体常住人口年均增速分别为2.42%和1.57%,显著高于全国常住人口0.53%的年均增速。

三线城市总体常住人口年均增速放缓0.68个百分点而降至0.19%,从高于全国年均增速转为低于全国年均增速。

而四线城市总体常住人口增长在过去十年间由正转负,从21世纪初十年间的0.81%下降1.53个百分点至-0.72%;五线城市总体常住人口负增长发展加速,年均负增长率由-0.44%继续降至-0.57%。

上述数据说明,流动人口向区域中心城市再聚集,城市人口发展分化加速,收缩与扩张并存。

另外,市辖区内人户分离人口规模剧增,城市内部人口的流动性显著增强。2010-2020年间,市辖区内人户分离人口达到1.17亿人,增幅达到192.7%,远高于流动人口的69.7%,城市内部人口的流动性显著增强。

当下户籍制度

难以适应高流动性迁徙

毋庸置疑,未来一段时间人口的高流动性迁徙将成为常态。但是,长期固化下来的户籍制度难以适应高流动性迁徙。

当前人口登记制度对常住人口信息的反映明显不完整、不及时,无法在常态化管理中帮助预判城市人口真实的公共服务需求,从而导致公共决策及规划的偏差。因此,人口登记制度亟需回归本位功能,流动信息管理体系效率亟待提高。

在高流动性迁徙的背景下,流动人口社会融合问题更加突出,公共服务配置供给机制亟待更新。

目前户籍制度改革处于中间阶段,一方面,一些大城市和特大城市落户未放开,落户意愿与落户门槛之间存在矛盾,流动人口集聚的大城市居住证申领条件相对偏高,不利于解决流动人口公共服务保障问题。

另一方面,在缺乏全国性统筹、系统性规划及体制性激励的情况下,如果配套改革及政策支持不足,即使落户限制放开、居住证申领条件降低,地方公共资源的配置供给仍可能难以适应和满足户籍迁移人口和居住证持有人口的需求,尤其是流动人口规模较大的地区。

优化户籍改革

实现公共服务均等化

当下户籍制度改革,需要充分认识人口迁流的常态化性质,转变静态社会治理思维,循序渐进解决社会转型进程中历史遗留问题,积极构建适应流动性社会的现代化治理体系。

同时,全面把握人口迁移流动的规律性特征,摸清流动人口的总量、构成以及内部的异质性特征,捕捉人口流动模式的变动趋势及驱动机制,以及时明确相关问题、挑战及应对策略,提高公共政策及规划的科学性、系统性和前瞻性。

下一步,户籍制度改革的着眼点在于完善流动人口动态监测工作,夯实人口流动相关基础研究,准确把握人口流动的新特征及新趋势。

通过统一流动人口统计口径,借助数字化手段优化流动人口信息采集,建立部门信息共享机制等举措,以全面把握人口流动的新特征及趋势。这是推进区域人口有序流动的基础前提。

在此基础上,应积极探索以经常居住地登记户口制度,更新公共服务配置和供给机制,全面推动流动人口的社会融合。

针对流动人口半迁移、半城镇化的突出问题,要持续加快推进流动人口社会融合进程,重点关注“想落户而不能落”的人群,深化户籍制度及公共服务配给制度改革。具体来说——

其一,探索以经常居住地登记户口制度,推动户籍制度回归经常性人口登记制度功能,为构建以居住地为基础的公共服务体系奠定基础;其二,构建以居住地为基础的公共服务体系,提高资源配置效率。

在此过程中,要根据人口空间布局做好流入地和流出地的增减量规划调整,稳步推进土地等各类要素市场化配置改革;同时加强全国性财政统筹和顶层设计,打破公共服务均等化落地的行政分割和地方保护,贯通地区间公共服务平台,提高跨地区、跨层级、跨部门业务协同治理能力,为实现公共服务均等化奠定制度基础。

新京报特约撰稿人 | 陆杰华(北京大学社会学系教授)