美国印尼大搞“南海航行自由” 其实非常无厘头

当地时间8月3日，美国国务卿布林肯宣布，美国与印尼决定启动“战略对话”关系，双方将携手在捍卫“南海航行自由”、 纳土纳群岛等领域加强合作。

布林肯表示：“印尼是美国强大的民主伙伴，我们正在诸多不同领域共同努力。”印尼外长蕾特诺则表示，与印尼建立牢固的伙伴关系将是美国在该地区“增加参与度的重要资产”。

听上去美国和印尼在“南海航行自由”上是要深度合作了，就像美国军舰加入英国“伊丽莎白”航母编队一样。但俗话说得好，说归说，做归做。印尼和美国的这番表态，其实和美英在南海“刷存在感”大不相同，甚至包括正在奔赴南海的德国军舰也一样。

“航行自由”，不过是一盘冷战残羹

在这里，我们需要先了解一下“南海航行自由”是个什么东西。

“航行自由”这几年被特朗普政府和拜登政府炒得火热，成为美国在南海、东海“刷存在感”的主要借口。但这其实就是个冷战词汇 ，简称FONOPs。

这个概念源自里根时期，然后从卡特时期开始实践。搞这个概念的目的，是美国希望在不参加海洋法公约的前提下，给自己在各大洋的军事活动找个法理性借口。

所以，美国赋予“航行自由”的核心意思，是美国舰机在他国海域和经济专属区的航行有权展开“无害行动”。

亚洲海域过去并不是美国践行“航行自由”的重点区域。但2010年7月，时任美国国务卿希拉里发表了所谓“河内讲话”，宣称“自由利用亚洲共享海域”“在南中国海维护国际法事关美国的国家利益”之后，南海就成了美国宣示“航行自由”的重中之重。

而美国的这种主张，和印尼的关切也确实有些关联，但并没有那么重大。

印尼在南海与中国的争议，主要集中在纳土纳群岛的权属上。这个在东汉时期就被中国命名为“涨海”的海域，是中国专属经济区。

在硬实力上无法与中国抗衡的印尼，近年来一直选择向国际组织告状的方式维持自己的主张。

显然，今年5月以来将东南亚视作外交主战场的美国，就是利用了印尼和中国在纳土纳群岛的分歧，与印尼搞出了这么一个“共同捍卫南海航行自由”的约定。

对于印尼来说，在这方面与美国合作一下，是个惠而不费的选择。

▲印尼与中国在纳土纳群岛问题上的分歧，主要表现为捕鱼权的争议。纳土纳群岛资料图

印尼加入，但跟美国立场未必一致

美国与印尼搞的“南海航行自由”这个约定，首先是名义上就不正确，很有点无厘头。

因为，南海并没有出现过因声索争议导致“航行不自由”的问题。南海海域的航行，至少比经常“肠梗阻”的苏伊士运河更通畅。

印尼和中国在纳土纳群岛的分歧，严格来说主要表现为捕鱼权争议，也就是在专属经济区问题上的争议。因此，印尼算不上是在南海主权问题上与中国有直接争议的国家。

了解了这一背景，再看印尼参加美国主导的南海FONOPs，就可以知道印尼参加FONOPs的初衷与美国不可能完全相同。

美国希望的是壮大在南海对中国施压的FONOPs行动，对中国实施“灰色地带”战术，阻挠中国的南海主权得以实施，而印尼主要是想维护自己的捕鱼利益。

而且，美国印尼“战略对话” 这个高水平关系2015年就定了，却一直没有启动，而同样是在2015年，印尼和中国也签署了关于加强两国“全面战略伙伴关系”的协议。

协议里关于南海问题的表述，是“双方重申致力于全面有效落实《南海各方行为宣言》，并在协商一致的基础上尽早达成“南海行为准则”。双方强调“通过磋商和谈判以和平方式解决南海分歧和争议的迫切必要”。

这可以理解为是一种“两头下注”的手段，但肯定不代表印尼将选边站队。

现在印尼同意参加美国主导的FONOPs，不过是想变守为攻，但印尼却很难像美国一样谋求在南海耀武扬威。

手里的牌不一样，战略重心不一样，双边协议的诉求又决定了行动上限，这些都决定了印尼和美国对FONOPs的立场未必一致。

▲德国海军“巴伐利亚号”护卫舰启程前往印太地区，并计划穿越南海。这是德国20年来首次派军舰到亚洲，德国《明镜》周刊称此为“一次进入政治雷区的旅程”。“巴伐利亚号”护卫舰资料图

各刷存在感，动机和目的也不尽相同

近来，不仅是印尼，以及英国“伊丽莎白”航母舰队，还有其他国家想在南海“刷存在感”。

比如，法国两艘军舰5月参加了日本主导、美澳参加的东海联合军演，还派了几十人参加日本陆上自卫队主导的夺岛演习。德国海军“巴伐利亚号”护卫舰，近日也从德国威廉港海军基地启航，带着240名官兵，计划航行7个月，要到印太地区晃一圈。

乍看上去，这些消息堆在一起，似乎表明美国在南海组建的FONOPs“对华施压群”已经很有规模，不少国家都想插一脚。

但其实并非如此。像德国海军“巴伐利亚号”护卫舰，行前就已经宣布，在航行中将会坚持不偏离常规贸易航行线路；不会在南海岛礁12海里范围内通过，更不会穿航台湾海峡。

“巴伐利亚号”原来还打算在上海进行一次港口停靠，展开正式访问，以“保持与中国的对话”，只是没被批准。这与英国“伊丽莎白”航母舰队的部署显然不一样。

德国、法国在南海、东海活动，主要是担心印太地区发生不可预测的变化，影响其在印太地区的航线安全和市场利益。

而印尼作为区域内国家，之所以同意加入FONOPs，主要目的是想增加自己的筹码。

因此，说起来似乎迎合由美国主导的FONOPs行动的国家在增多，但其实各方的动机和参与力度都大不一样。对此我们可以慢慢体会。

一句话，虽然最近南海搞得很热闹，但也并非个别国家期待的那样——他们期望制造“得道多助”的幻觉。但这确实只是幻觉。因为，没有“道”，哪有“真助”。

特约撰稿人 | 徐立凡（专栏作家）