乡村为何成为洪灾重灾区？专家：农村不设防的状况未根本改变

今年入汛以来，一些地方乡村道路冲毁，电力、通讯、交通中断形成“孤岛”的局面屡屡发生。中国农业大学人文与发展学院副教授孔锋长期研究气候变化与自然灾害，他7月30日在接受澎湃新闻采访时指出，在我国，农村不设防的状况尚未根本改变，这是一个客观事实，它反映了农村防灾减灾、应急管理体系和能力的薄弱现状。

在全球变暖、极端天气频发多发的背景下，孔锋认为，城市和农村都亟需大力提升巨灾风险防范能力，特别是在实施乡村振兴战略中，应着重加强乡村安全建设。

“安全是放在首位的‘1’，产业振兴、人才振兴等其他方面都是后面的‘0’，没有安全后面再多‘0’也没用。”孔锋说。

城市设防标准提升不足且忽视特殊地段设防能力

近年来，特大暴雨事件正在变得越来越频繁。

2019年4月，深圳市突发短时高强度暴雨，造成9人死亡，2人失联，几乎一半以上的降雨都集中在短短的十分钟内；2019年5月，广西桂林和崇左发生特大暴雨，暴雨洪涝灾害共造成全区35万人受灾，因灾死亡9人、失踪3人，紧急转移安置和需紧急生活救助6.2万人；2019年6月，吉林长春发生特大暴雨事件，最大小时暴雨量达到68mm，2个小时的降雨量超过了当地两个月的降雨量。

国家防汛抗旱总指挥部秘书长周学文在2021年7月28日国新办发布会上介绍防汛救灾情况时说，7月17日以来，洪涝灾害造成河南、山西、内蒙古等21省（区、市）1540万人受灾，96人死亡失踪，转移安置161.4万人。

孔锋研究发现，1960年代，中国极端强降水事件的发生概率约为10%～15%，近20年以来，概率大大增加，超过了20%。

短历时、超标准暴雨频繁发生，有全球变暖的原因，但城市逢雨必涝也与城市建设规划的不合理密切相关。

“中国城市建设规划追求几何对称之美，越摊越大的环路型格局，破坏了原有的古河道等水系网络，不利于城市内涝的内在消化。城市化进程中大量人口、财富、产业向城区集中，城市规模不断扩大，不透水面层大幅增加，城市林地、园地减少，城市河湖萎缩，使得城市暴雨内涝调蓄空间大大缩减。”孔锋指出，城市建设中改变了城市水文过程，使得地表下渗减少，径流加快，城市洪水过程线变高、变尖、变瘦，洪峰提前。短时间汇流产生的雨水，给地下排水管网造成巨大压力，由此导致城市排洪河道流量剧增，给相邻区域内涝造成严峻挑战。

气候变化背景下，特大暴雨事件增多，强度不断增大。而孔锋指出，当前，中国多数城市的排水管网，根本不可能抵挡住几十年一遇的暴雨袭城。中国多数城市并未全面有效提高城市设防标准，甚至还未达到上世纪80年代的建设标准。

据统计，我国承担防洪任务的640多座城市中，城市暴雨洪涝标准小于50年一遇的约占80%，达到100年一遇的不超过10座，50年一遇以上的占18%，还有约21%的城市未达到10年一遇。

“由于城市系统内部不同地区防灾抗灾水平的差异，导致城市暴雨内涝影响牵一发而动全身。”孔锋说。

换言之，设防水平较高的地区，会受到周边设防水平较低地区的影响，特殊地段的设防水平通过四通八达的网络体系会影响到城市运营全局，形成典型的“木桶效应”。在遭遇特大暴雨事件时，脆弱性较高的特殊地段往往成为影响全局的关键因素。

农村不设防的状况尚未根本改变

“越到基层应急机制越不顺畅是一个现实问题。”孔锋感慨说：“县一级的不如市一级的，市一级的不如省一级的，省一级的不如国家级的。国家一级还有联合会商等机制，但基层应急机制的磨合还不充分，还需要进一步的去改善。”

城市的设防标准和应急能力尚且如此，农村更可见一斑。今年入汛以来，一些地方乡村道路冲毁，电力、通讯、交通中断形成“孤岛”的局面屡屡发生。

“在我国农村，不设防的状况尚未根本改变，这是一个客观事实。”孔锋说。

事实上，2016年12月19日，中共中央、国务院发布的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中已指出，当前我国防灾减灾救灾体制机制有待完善，灾害信息共享和防灾减灾救灾资源统筹不足，重救灾轻减灾思想还比较普遍，一些地方城市高风险、农村不设防的状况尚未根本改变。

但孔锋发现，在近几年有关乡村振兴发展的文件中，提升农村设防标准、应急管理水平和加强农村应急管理体系建设的要求着墨不多。

“现在留在乡村的人口多是老人和儿童，而我们在乡村振兴中对于乡村安全的关注还远远不够。农村防灾减灾的能力和城市没法比，在农村地区防灾减灾的体制、机制、法制都没有建立起来。”孔锋认为，“有关乡村振兴的几大方面，安全是放在第一位的‘1’，其他方面的振兴都是‘0’，没有安全，再多的‘0’都没用，所有的发展成果也将毁于一旦。”

孔锋建议，对于未来城市和乡村的防灾减灾，首先应在国家和地方层面进行立法，为依法开展防灾减灾工作提供一系列的制度保障；另外，在乡村振兴中，应把提升巨灾风险的防范能力纳入进去。